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ACCIDENTS DU TRAVAIL

L’extension du machinisme dans l’industrie au cours du XIX^e siècle a multiplié les risques d’accidents dont les conséquences constituaient un facteur d’aggravation de la misère ouvrière: lésions corporelles, perte temporaire ou définitive de la capacité de gain, disparition du chef de famille. Le droit civil de la responsabilité – transposition de la règle morale selon laquelle on doit réparer le dommage que l’on a causé par sa faute – s’est révélé, dans la plupart des cas, inadapté pour garantir une réparation aux victimes ou à leurs survivants. Aussi, à ce droit commun de la responsabilité, élaboré à l’époque de l’outil et de la traction animale, s’est substitué un droit particulier aux accidents du travail, en vertu duquel une réparation forfaitaire est mise à la charge, directe ou indirecte, de l’employeur dont l’activité a créé le risque d’accident, sans qu’il soit nécessaire de déterminer si un comportement fautif est à l’origine du dommage.

L’aspiration générale à la sécurité et l’évolution des techniques d’indemnisation ont suscité par la suite une double évolution qui est venue s’inscrire dans les programmes modernes de sécurité sociale: d’une part, extension et socialisation de la protection spécifique contre les accidents du travail, d’autre part, généralisation de l’octroi de soins médicaux et de revenus de substitution.

En présence des indices fournis par un certain nombre de législations, il est permis, aujourd’hui, de se demander si le besoin de protection contre les accidents du travail qui, malgré les progrès de la prévention, conserve une actualité renouvelée avec l’évolution des techniques industrielles, appelle toujours des remèdes spécifiques; et dans quelle mesure la réparation de ces accidents n’est pas, au contraire, appelée à s’intégrer dans un nouveau droit commun, celui de la sécurité sociale, applicable notamment en cas de maladie, d’invalidité et de décès du soutien de famille, quelle qu’en soit la cause.

Ce progrès de la socialisation peut-il être réalisé s’il aboutit à disjoindre, contrairement à l’idée même de sécurité sociale, la réparation de la prévention? Les deux aspects du problème sont en effet traditionnellement liés dans les programmes spécifiques de protection contre les accidents du travail, qui permettent une certaine personnalisation des charges et de la réparation en fonction des comportements individuels. Il reste à savoir si une résurgence de la responsabilité civile, à titre subsidiaire et complémentaire, à laquelle conduirait la disparition de la notion juridique d’accidents du travail, pourrait rétablir l’équilibre.

Évolution de la protection spécifique

Le droit civil oblige le responsable d’un dommage à réparer intégralement le préjudice subi. En pratique, la mise en jeu de la responsabilité civile de l’employeur était très aléatoire pour les travailleurs. Elle supposait, de la part de l’auteur du dommage, une faute, c’est-à-dire un comportement contraire à celui qu’aurait dû avoir, selon l’appréciation des tribunaux, une personne avisée dans des circonstances analogues. C’était à la victime qu’il incombait d’apporter la preuve de la faute, ainsi que du lien de causalité entre cette faute et le dommage subi. Or, l’accident provoqué par une machine n’était pas nécessairement dû à une faute de l’employeur ou des personnes dont il était civilement responsable, et la reconstitution des circonstances dans lesquelles le dommage s’était produit se révélait souvent difficile. La faute, même légère, de la victime – assez fréquente compte tenu de la fatigue et de l’accoutumance au danger – avait en outre pour conséquence de réduire l’indemnisation, dans la mesure où cette faute avait contribué à provoquer l’accident, et même de l’exclure si elle en avait été la cause unique.

Responsabilité sans faute de l’employeur

Ces insuffisances ont conduit les législateurs anglais (1897) et français (1898), bientôt suivis par ceux d’autres pays anglo-saxons et latins, à rendre l’employeur individuellement responsable des accidents survenus à ses salariés, du seul fait du danger auquel les exposait l’activité de son entreprise, sans que la faute de l’employeur ou de ses préposés constitue une condition d’indemnisation et celle de la victime une cause d’exonération, hors le cas, bien entendu, où la victime aurait intentionnellement provoqué l’accident. De la responsabilité pour faute, on est passé en matière d’accidents du travail à une responsabilité pour risque.

La situation préférentielle ainsi faite aux victimes nécessite une délimitation très précise de la notion d’accident du travail, de manière à éviter les fraudes: accidents «survenus par le fait ou à l’occasion du travail» selon la formule de la législation française, «arising out of and in the course of employment » selon l’expression consacrée en Angleterre, définitions qu’une abondante jurisprudence est venue préciser et compléter. De plus, un certain nombre de présomptions permettent aux victimes d’établir aisément la preuve du caractère professionnel de l’accident.

La facilité de la mise en jeu de la responsabilité spéciale de l’employeur, en matière d’accidents du travail, comporte une double contrepartie. D’abord, la réparation des dommages n’est pas intégrale, mais forfaitaire; une fois que les lésions et leurs conséquences sont déterminées, le mode et l’étendue des réparations, qui sont déjà tarifés par le législateur, échappent à l’appréciation du juge. La loi détermine en effet quelles réparations doivent être accordées (soins médicaux, compensation de la perte de salaire, mais non du préjudice moral et, sauf exception, du dommage aux biens) et dans quelles limites elles doivent être accordées (catégories et mode d’octroi des soins médicaux, plafond et pourcentage du salaire pris en considération). De la notion de dommages et intérêts, on est passé à la notion de prestations.

La deuxième contrepartie est l’exclusion de la responsabilité civile que les victimes pourraient avoir intérêt à mettre en jeu pour tenter d’obtenir une réparation complète, lorsque les prestations dues au titre de la législation d’accidents du travail ne couvrent pas l’intégralité du dommage. Dans un premier système, qui a été appliqué en Angleterre de 1897 à 1946, le travailleur disposait d’une option entre le bénéfice de la législation des accidents du travail et la mise en jeu de la responsabilité selon la common law , au risque pour lui de prendre l’ombre pour la proie s’il choisissait la deuxième voie. Dans un second système, dont se sont inspirés la plupart des autres États, la législation d’accidents du travail, à caractère d’ordre public plus accentué, exclut impérativement la responsabilité civile, sauf dans quelques législations concernant les dommages non couverts par la réparation forfaitaire, comme en Belgique pour les dommages aux biens du travailleur (vêtements, outils de travail). Toutefois, de même que la faute intentionnelle de la victime exclut toute réparation forfaitaire, la faute intentionnelle ou parfois même la négligence grave de l’employeur ou de ses préposés, selon les législations, permet exceptionnellement de mettre en jeu la responsabilité civile de l’auteur du dommage dont l’immunité paraîtrait exorbitante. L’élection de cette voie par la victime exclut et remplace, dans certains pays, la réparation forfaitaire, comme c’est le cas en Belgique, ou bien conduit seulement à la compléter, comme en Allemagne, en Italie et en Suisse; cette dernière formule s’explique d’autant mieux que ce n’est pas à l’employeur mais à un organisme d’assurance sociale qu’incombe la réparation forfaitaire.

Assurance sociale

Le système individualiste que constitue la responsabilité sans faute de l’employeur, a l’inconvénient d’être dépourvu de garantie. L’employeur, surtout s’il est à la tête d’une petite entreprise, s’expose à des difficultés financières. En cas d’accidents graves survenus à son personnel, il est tenté d’éluder ses obligations, ce qui entraîne une multiplication des procès et un sentiment d’injustice chez les victimes. Celles-ci, même lorsqu’elles ont le droit pour elles, risquent de se heurter à l’insolvabilité de leur employeur; l’octroi d’un privilège sur les biens de l’employeur ou l’institution d’un fonds de garantie appelé à se substituer aux employeurs défaillants ne sont que des palliatifs.

Certes, dans les pays développés où la pratique de l’assurance est répandue, la plupart des employeurs prennent la précaution d’assurer leur responsabilité. L’expérience montre toutefois que ce sont les moins solvables qui omettent de le faire, malgré les incitations qui s’exercent sur eux, telles que l’obligation pour les employeurs non assurés de contribuer au financement du fonds de garantie. Aussi l’État est-il souvent conduit à imposer à certaines catégories d’employeurs, ou même à tous ceux qui sont soumis au régime de réparation forfaitaire, l’obligation d’assurance auprès d’un organisme de leur choix, compagnie privée ou groupement à forme mutualiste agréés à cet effet. Mais, qui dit obligation, dit souvent infraction et risque d’insolvabilité de l’employeur en situation irrégulière. Par ailleurs, les organismes d’assurance privés, à but lucratif ou représentant les intérêts des employeurs, sont tentés de contester les droits des victimes jusque devant les tribunaux, à moins que, profitant de leur inexpérience, ils ne leur proposent des règlements amiables désavantageux, lorsque la loi permet de conclure une transaction sans la faire homologuer par une autorité administrative ou judiciaire. Les organismes d’assurance ont d’autre part tendance, pour comprimer leurs frais de gestion, à proposer aux victimes la conversion des rentes en capital, solution qui a l’avantage de la simplicité administrative, mais qui est souvent socialement regrettable. Les frais de gestion demeurent en tout état de cause assez élevés, en raison de la concurrence à laquelle se livrent les organismes assureurs.

L’État est ainsi amené à conférer le monopole de l’assurance à un organisme unique, à caractère non lucratif. Au terme d’une évolution insensible, on en arrive au système de garantie collective: l’assurance sociale. Cette dernière étape marque néanmoins une rupture par rapport à l’idée de responsabilité. Malgré certaines survivances dans la terminologie administrative, c’est en réalité le travailleur et non l’employeur qui est assuré; il l’est automatiquement du seul fait qu’il exerce une activité comprise dans le champ d’application de la loi sur les accidents du travail, et peut directement faire valoir ses droits à prestations auprès de l’organisme d’assurance sociale, même si l’employeur a omis de déclarer cette activité ou de payer les cotisations d’assurance. L’Angleterre et la France ont franchi cette étape à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, arrivant à un stade que l’Allemagne avait déjà atteint avec Bismarck en 1884, suivie assez tôt par la plupart des États d’Europe centrale et orientale, les pays scandinaves et l’Italie. Ce passage direct de la responsabilité civile à l’assurance sociale, dans le cas de l’Allemagne notamment, montre comment l’histoire sociale prend parfois des raccourcis.

L’évolution qui vient d’être relatée porte sur les modes de garantie et affecte indirectement le fondement de la protection; mais elle ne touche ni à la notion d’accidents du travail, ni au caractère forfaitaire de la réparation, ni au principe général d’exonération de la responsabilité civile. Le mouvement de socialisation de la garantie n’a cependant pas fait entièrement disparaître le caractère personnel des obligations des employeurs, prépondérant à l’origine. La charge du financement de l’assurance incombe en effet aux seuls employeurs dont les cotisations sont souvent individualisées, en fonction du taux de risque de chaque entreprise ou branche d’activité et des efforts de prévention accomplis. Cette évolution n’est d’ailleurs pas arrivée partout à son terme: certains pays en sont encore au stade de la responsabilité forfaitaire de l’employeur, notamment les pays sous-développés en raison des faiblesses de leur infrastructure administrative.

Intégration à la Sécurité sociale

Avec l’avènement de la Sécurité sociale à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, les accidents du travail ont été englobés parmi les éventualités protégées. Cette intégration n’impliquait-elle pas l’atténuation de la spécificité de la protection contre les accidents du travail et, à la limite, n’était-elle pas de nature à en entraîner la disparition?

Facteurs de l’intégration

L’extension du champ d’application de la protection contre les accidents du travail, indépendamment du mode de garantie, affaiblit paradoxalement la raison d’être d’une protection spécifique. À l’origine, limité aux ouvriers de certaines industries particulièrement dangereuses (mines, construction, transports), le champ d’application de la plupart des législations d’accidents du travail a été progressivement étendu à tous les travailleurs. Les accidents dits «de trajet» survenus, à l’aller ou au retour, sur le chemin du travail n’ont d’abord été couverts que de manière exceptionnelle, par voie d’extension jurisprudentielle en cas de parcours particulièrement dangereux ou lorsque le moyen de transport était fourni par l’employeur. Ensuite ils ont été assimilés aux accidents du travail par la plupart des législations. En raison de l’intensité de la circulation automobile, le chemin du travail présente, certes, d’une manière générale, des risques assez sérieux d’accident, mais pas plus toutefois qu’un quelconque trajet effectué pour d’autres raisons que le travail.

La protection spécifique contre les accidents du travail a en outre été étendue aux maladies dites professionnelles. Ne sont traditionnellement considérées comme telles que les maladies figurant sur une liste, avec indication des travaux susceptibles de les entraîner et, éventuellement, des délais d’exposition au risque et de prise en charge – ce qui permet aux victimes remplissant les conditions requises de bénéficier d’une présomption d’imputation. La tendance se fait jour, dans certaines législations, de supprimer toute énumération des maladies, ou tout au moins toute énumération limitative, et, dans la mesure où une liste subsiste, toute énumération des travaux et toute condition de délai, sauf à laisser aux victimes le soin d’apporter la preuve de l’origine professionnelle de la maladie. Ainsi, une maladie quelconque peut être reconnue comme professionnelle bien que les travaux effectués ne soient pas de nature à en présenter un risque particulier (par exemple, tuberculose contractée par un employé de bureau qui peut prouver avoir été mis en contact avec un camarade de travail contagieux). Le champ d’application de plusieurs législations d’assurance contre les accidents du travail a, en outre, été étendu à certaines catégories de travailleurs indépendants, bien qu’aucune idée de responsabilité ne puisse justifier une protection spécifique.

Dans un grand nombre de pays, les accidents du travail ont été le premier risque social qui ait fait l’objet d’une protection légale; dans certains pays sous-développés, c’est encore parfois le seul. Faute de cette protection, les victimes n’auraient pu ou ne peuvent compter que sur des dommages et intérêts hypothétiques de l’employeur, ou éventuellement sur les fonds publics d’assistance. Les assurances sociales contre un ou plusieurs risques qualifiés parfois de physiologiques (maladie, invalidité, décès et survie) couvrent les conséquences à court et à long terme des accidents et maladies d’origine non professionnelle. Elles ont constitué en général une seconde vague de protection légale. Avec la sécurité sociale, dont une des idées-forces est la généralisation, pour l’ensemble de la population, de la protection contre tous les risques, la nécessité d’une protection particulière des victimes de lésions professionnelles se justifie moins. Toutefois, le schéma originel qui vient d’être indiqué ne s’applique pas à l’Allemagne et aux pays qui ont subi son influence: les assurances sociales y ont été instituées à peu près concurremment en matière d’accidents du travail, de maladies et de pensions (ou de l’une de ces deux dernières branches).

Mais plutôt que la juxtaposition de mesures de protection préexistantes contre différents risques, la sécurité sociale implique leur coordination ou leur refonte dans une vue globale des problèmes à résoudre. Si l’on fait abstraction des considérations historiques, il devient difficile dans ces conditions de justifier pourquoi le même accident appelle une prise en charge de soins médicaux, une indemnisation et des mesures de réadaptation et de reclassement différentes, selon qu’il est ou non d’origine professionnelle. De plus, les problèmes de frontière, que pose la définition de l’accident du travail et des maladies professionnelles, constituent une source de complications juridiques et administratives – sans parler de l’incitation à la fraude – dont on pourrait fort bien faire l’économie.

À tous ces arguments, on peut opposer que l’abolition de la protection spécifique contre les accidents du travail serait difficilement concevable si elle devait entraîner une régression sociale. Or, dans certains pays (anglo-saxons, scandinaves), les prestations en espèces des autres branches de la sécurité sociale ont, en quelque sorte, un caractère «alimentaire»: elles tendent seulement à garantir à chaque citoyen un minimum de subsistance, parfois complété malgré tout par des prestations proportionnelles aux gains, accordées dans le cadre de régimes à base professionnelle, de création plus récente. Dans d’autres pays (France, Allemagne) où les prestations ont plutôt un caractère «indemnitaire», en ce sens qu’elles sont calculées en pourcentage des revenus professionnels dont elles compensent la disparition (comme les prestations des accidents du travail), elles sont moins avantageuses que les précédentes. En outre, les travailleurs indépendants, lorsqu’ils sont protégés contre les accidents du travail, ne le sont pas toujours en matière de maladie et de pension. Les employeurs, de leur côté, pourraient voir avec défaveur les accidents du travail indemnisés au titre des autres branches de la sécurité sociale, car ils se trouveraient exposés à des demandes, par les victimes, de dommages et intérêts complémentaires. D’un point de vue théorique, de nouvelles justifications ont été apportées à une protection spécifique: l’accident du travail survient, le plus souvent, à un moment où le travailleur se trouve sous la subordination de son employeur ou, tout au moins, dans l’exercice d’une activité exercée au profit de celui-ci, ou dans l’intérêt de l’entreprise.

Degrés de l’intégration

Rares mais significatifs sont les cas où la fusion des accidents du travail avec d’autres branches de la sécurité sociale a été sérieusement considérée (Royaume-Uni, Suède), unique encore celui où elle a été pleinement réalisée (Pays-Bas). Il est par contre de nombreux exemples – on en retiendra les principaux – d’altérations parfois profondes des caractères spécifiques de la protection, altérations dont la nature varie selon les conceptions fondamentales dont s’inspirent les différents systèmes de sécurité sociale.

On peut s’attendre à ce que le particularisme des accidents du travail soit pleinement respecté dans les systèmes qui garantissent uniquement le versement de prestations uniformes pour les risques non professionnels. Tel n’a pas été le cas en 1946, au Royaume-Uni, où l’on est parvenu à un compromis original. Les prestations des accidents du travail ont aussi été fixées à un taux uniforme, mais un peu plus élevé que dans les cas de maladie ou d’invalidité, ce qui a entraîné le maintien d’un régime de protection particulier. Il est vrai que la proportionnalité par rapport aux salaires des prestations d’accidents du travail versées antérieurement avait été déjà beaucoup atténuée. Les travailleurs ont en outre, pour la première fois, été appelés à contribuer avec les employeurs au financement de l’assurance, tout comme à celui d’autres branches de la sécurité sociale. On a estimé que les entreprises, où le danger d’accident est le moins grand, devaient partager les charges de celles où le risque est inévitablement plus élevé en raison de la nature du travail, et qu’il était dès lors normal que les travailleurs apportent aussi leur contribution. Pour une triple raison, ces altérations ont entraîné la disparition, à l’égard des victimes, de l’immunité de responsabilité selon la common law dont jouissaient les employeurs en cas de versement des prestations légales: l’uniformité et la modicité des prestations appelaient en effet un complément de réparation; la participation des travailleurs au financement ne permettait plus de considérer la législation du travail comme un substitut au droit commun de la responsabilité; l’uniformité des cotisations patronales ne pouvait constituer une incitation à la prévention.

Le maintien du particularisme des accidents du travail se justifie moins dans les systèmes de sécurité sociale qui garantissent le versement de prestations proportionnelles aux revenus d’activité. Aussi, certaines législations, notamment en U.R.S.S. et dans les pays d’Europe de l’Est, ne font plus aucune distinction dans le montant des prestations en raison de l’origine de l’accident ou de la maladie. Dans ce groupe de pays, il n’est pas fait non plus de distinction pour le financement qui est entièrement assuré par les entreprises, comme d’ailleurs celui de toutes les branches de la sécurité sociale. La distinction demeure néanmoins nécessaire pour l’ouverture des droits, car les prestations d’accidents du travail sont accordées du seul fait de la soumission à la législation au moment de la réalisation du risque, tandis que l’octroi des prestations de maladie et des pensions est subordonné à l’accomplissement préalable d’une certaine durée d’assurance. L’atténuation de la spécificité des accidents du travail va de pair, en U.R.S.S. et dans les pays d’Europe de l’Est, avec des exceptions de plus en plus largement entendues par la jurisprudence, à l’immunité de responsabilité des entreprises, afin d’inciter les dirigeants à veiller à la prévention. Lorsque l’accident est consécutif à la violation d’un règlement de sécurité, l’entreprise socialisée peut être condamnée à verser à la victime un complément de réparation et à rembourser aux institutions de sécurité sociale le montant des prestations versées.

La fusion des accidents du travail et des autres branches de la sécurité sociale constitue une mesure plus radicale. Sous une forme mineure (en France), c’est seulement une fusion organique: les mêmes institutions appliquent des législations distinctes concernant les risques professionnels et physiologiques. Cette solution élimine les conflits qui pourraient naître, au moment de la détermination du caractère professionnel des lésions, entre les institutions appelées à supporter la charge des prestations; elle constitue un terrain favorable à la coordination des législations, mais n’implique pas nécessairement leur harmonisation. La fusion des législations peut n’être que partielle: c’est le cas au Royaume-Uni pour les soins médicaux qui sont accordés par le Service national de santé à toute la population sans condition préalable, la législation d’accidents du travail ne concernant que les prestations en espèces. Plus significatif est le cas de la Suède où les prestations sont accordées depuis 1954 au titre de l’assurance maladie pendant une «période de coordination» correspondant aux cinquante-deux premières semaines d’incapacité, de sorte que, dans environ 90 p. 100 des cas d’accidents du travail, il n’est pas nécessaire de déterminer, aux fins de réparation, si la lésion a une origine professionnelle. Aux Pays-Bas, où les législations d’accidents du travail et d’invalidité ont été remplacées en 1967 par une législation unique sur l’incapacité de travail, la notion d’accidents du travail a été entièrement bannie du droit de la sécurité sociale. Ainsi, les victimes peuvent, le cas échéant, mettre en jeu sans restriction la responsabilité de l’employeur pour obtenir un complément de réparation; mais pour obtenir le remboursement des prestations, les institutions de sécurité sociale ne peuvent le faire qu’en cas de faute intentionnelle ou de négligence consciente de l’employeur.

Le retour à la responsabilité civile, après l’éclipse due à la législation des accidents du travail, n’est pas vraiment un retour aux sources: la partie se joue dorénavant, non plus à deux, mais à trois (travailleur, sécurité sociale, employeur) et les règles de la responsabilité civile, qui ont été assez profondément transformées, sont encore susceptibles de l’être. L’évolution dont les grandes lignes viennent d’être tracées ne peut d’ailleurs arriver à son terme que dans les pays où la sécurité sociale est parvenue à un stade avancé de développement. Il n’est d’ailleurs pas sûr que ce terme soit inéluctable: la puissance des intérêts en jeu, la force des habitudes, la diversité des conceptions, font que la protection des accidents du travail est sans doute encore destinée à demeurer, dans de nombreux pays, une pièce originale de la politique de sécurité sociale.