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FONDATIONS

Au sens large, créer une «fondation», c’est, pour une personne privée, affecter tout ou partie de sa fortune à une œuvre désintéressée, utile au bien commun. Au sens étroit, cette expression s’entend quand il y a création, à cet effet, d’une nouvelle institution, de caractère non gouvernemental, dotée d’une personnalité juridique propre, distincte de celle du fondateur, et relevant de la législation nationale éventuellement prévue à l’égard des fondations, lorsque celles-ci y sont constituées en catégorie juridique déterminée.

C’est ainsi qu’en France, par exemple, ces institutions, prises au sens strict du terme, sont différentes des associations et ne s’entendent à proprement parler que des établissements privés expressément reconnus d’utilité publique en tant que tels par décret en Conseil d’État, conformément à des statuts types préétablis. De même, aux États-Unis, les fondations proprement dites doivent être enregistrées (incorporated ); elles constituent alors une catégorie distincte des institutions charitables, des universités, des Églises, etc.

En tant qu’organismes privés, en principe richement dotés, elles permettent aux sociétés occidentales de faire face aux besoins de l’intérêt général sans avoir à abandonner totalement celui-ci au secteur public. Du même coup, elles sont aussi le garant du pluralisme comme de l’action concertée. Elles peuvent toutefois se prêter à des abus si elles ne sont pas suffisamment contrôlées par les pouvoirs publics ou par l’opinion.

Leur origine lointaine est à rechercher dans le droit romain, qui a expressément connu et régi cette institution. On peut même penser qu’elles étaient connues des civilisations encore plus anciennes, notamment de l’Égypte des pharaons. En Europe, elles sont apparues au Moyen Âge. Le premier pays à les avoir dotées d’un régime légal exprès semble avoir été l’Angleterre (Statute of Charitable Uses, 1601).

Dans l’espace, les fondations se sont répandues à peu près dans tous les pays, sous des formes plus ou moins comparables. Elles ne furent interdites que dans les pays socialistes. C’est ainsi qu’en dehors de l’Europe il s’en trouve aussi bien en Extrême-Orient (Japon, par exemple) qu’en pays d’Islam (wakfs). Elles sont particulièrement florissantes aux États-Unis où, depuis le début du siècle et surtout depuis la dernière guerre mondiale, elles ont connu un développement et une prospérité tout à fait extraordinaires. Elles y sont considérées comme un des facteurs essentiels du progrès dans la liberté («the oil of social progress », H. B. West). Mais l’on assiste actuellement à un renouveau général des fondations en Europe – en France, en Allemagne, en Italie, au Portugal –, ainsi qu’en Amérique latine, surtout au Brésil, en Argentine, au Venezuela, et, bien sûr, dans les pays anglo-saxons: Canada, Australie, Nouvelle-Zélande.

Dans la présente étude, ce terme sera pris en un sens intermédiaire. Il désignera la même opération d’affectation lorsqu’elle est réalisée par le moyen d’une œuvre ad hoc munie d’organes propres, sans pour autant être nécessairement dotée de la personnalité morale, de manière à ne pas en exclure les trusts charitables.

1. Taille et importance financière

Dès 1790, Benjamin Franklin créait deux fondations aux États-Unis, l’une à Boston, l’autre à Philadelphie. En 1846 naquit la Smithsonian Institution de Washington, mais la première grande fondation américaine de type moderne, la fondation Peabody (pour l’éducation dans le Sud), date de 1867. Dans les années 1900 furent créées, notamment, la Carnegie Institution de Washington et la Russell Sage Foundation; dans les années dix, la Rockefeller Foundation et la Carnegie Corporation de New York, et les deux premiers community trusts : celui de Cleveland et celui de Chicago; dans les années vingt, les fondations Danforth et Hartford, le Duke Endowment et le John Simon Guggenheim Memorial Fund; dans les années trente, les fondations Kellog & Sloan, le Mellon Trust, le Lilly Endowment, et surtout la fondation Ford (1936, avec 88 p. 100 des actions de la compagnie mais sans droit de vote); dans les années quarante, le Rockefeller Brothers Fund et les fondations Moody & Avalon, etc. Depuis la fin de la dernière guerre mondiale, le mouvement a tendance à s’accélérer (il en naît en moyenne cinq par jour), mais il s’agit pour la plupart de petites fondations. Au total, elles sont actuellement au nombre de trente mille au moins.

En 1979, leur fortune totale était évaluée à plus de 32 milliards de dollars et leurs dépenses philanthropiques à plus de 2 milliards, ce qui, toutefois, ne représente que 8 p. 100 du total de la philanthropie privée annuelle aux États-Unis et 1 p. 100 du total des dépenses du gouvernement fédéral. À elles seules, les deux cents fondations les plus importantes possèdent plus des trois quarts de la fortune de l’ensemble et font plus de 60 p. 100 des dépenses, contre seulement 3 p. 100 pour les dix mille plus petites.

La France compte bien moins de fondations (300 environ au total), et ni leur fortune ni leurs dépenses ne sont connues. Celles-ci restent certainement encore très modestes. Nombreuses sous l’Ancien Régime, supprimées par la Révolution (l’Hospice d’orphelins de Blérancourt, créé en 1666, est toujours actif), les fondations françaises se sont développées à nouveau sous la Restauration, mais surtout avec la III^e République: Institut Pasteur (1887), fondation Thiers (1893), Musée social (1896), etc. Parmi les fondations nées pendant l’entre-deux-guerres, on peut notamment citer: la fondation Curie (1921), la fondation Singer-Polignac (1928), la Maison de la chimie (1928), les Orphelins d’Auteuil (1929). Depuis la dernière guerre, et surtout depuis les années 1950, et encore plus depuis 1966, on assiste en France à un développement accru des fondations. Citons, par exemple, entre autres: le Centre international de l’enfance (1949), l’Institut néerlandais (1956), la Cité internationale des arts (1957), la fondation Josée-René de Chambrun (1959), l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (1960), la Maison des sciences de l’homme, le Centre d’étude de documentation, d’information et d’action sociales (C.E.D.I.A.S.) et la fondation Zellidja (1963), les fondations Royaumont et Maeght (1964), la Fondation pour la recherche médicale française (1965), la Maison de la chasse et de la nature (1966), la Fondation nationale de gérontologie (1967), la Fondation nationale pour l’enseignement de la gestion des entreprises, la fondation Le Corbusier et la fondation Léon Mba (1968), enfin la Fondation de France (1969) [valeur totale des actifs au 31 décembre 1982: 250 millions de F; montant total des redistributions en 1982: 50 millions de F; nombre de fondations créées en son sein: 170; taux de croissance: 25 p. 100 par an].

La création de cette dernière a encore accéléré ce mouvement; 1971: fondation (musée) Vasarely; 1972: Fondation pour les études de défense nationale, fondation de la Camargue; 1973: fondation de Coubertin, Fondation de la vocation, fondation Elf-Air France; 1974: fondation Saint-Louis (du Comte de Paris), Centre national de transfusion sanguine, fondation (musée) Dubuffet; 1975: Septentrion-fondation Prouvost, fondation Cziffra; 1976: fondation (musée) Schlumberger, Fondation pour l’action culturelle internationale en montagne (Courchevel), Fondation nationale des arts, fondation Mérieux; 1977: Fondation internationale pour la sauvegarde du gibier, fondation hôpital Saint-Joseph, fondation (musée) Louis Vouland (Avignon), fondation du château de Ripaille; 1978: fondation de La Sansouire (Camargue), Musée arménien, fondation Oscar-Roty (musée), Fondation du judaïsme français; 1979: fondation Fyssen (recherches sur le cerveau, la logique et le comportement), fondation du Collège de France, fondation (musée) Arp, fondation Darty (handicapés mentaux adultes); 1980: Fondation du Trois-Mâts Belem, Institut international du monde arabe, Institut des hautes études scientifiques; 1981: fondation Saint-John-Perse (Aix-en-Provence), fondation musicale F. Sallabert, fondation (musée) Volti (Villefranche-sur-Mer); 1982: fondation de l’automobile M. Berliet (musée, Lyon); 1983: fondation (musée) Dina-Vierny, etc.

En ce qui concerne les autres pays, et pour s’en tenir aux fondations les plus notoires, on peut citer, par exemple: Grande-Bretagne: les fondations Nuffield, Wolfson, Leverhulme, Ditchley, le Pilgrim Trust, le National Council of Social Service, le National Trust; Allemagne fédérale: les fondations Thyssen, Volkswagen, Alfred Krupp, Max Planck; Danemark: les fondations Carlsberg, Tuborg, Louisiana; Suède: les fondations Nobel, Hammarskjöld; Belgique: les fondations Université-Industrie, Pro Civitate; Hollande: les fondations Stuyvesant, Van Leer, la Fondation pour la coopération internationale, la Fondation européenne de la culture; Suisse: la Croix-Rouge internationale; Italie: les fondations Cini, Olivetti, Agnelli; Espagne: la fondation Juan March; Portugal: la fondation Gulbenkian; Brésil: la fondation Getulio Vargas; Argentine: la fondation Di Tella; Venezuela: la fondation Créole; Japon: les musées Idemitsu, Yamatane, Hatakeyama, les fondations Ishibashi.

2. Les raisons d’être

Motivations des fondateurs

Le mobile qui inspire principalement les fondateurs est de caractère non lucratif et idéaliste, qu’il s’agisse, comme c’était surtout le cas jadis, de religion ou de charité (fondations pieuses: églises, couvents, messes, hospices...) ou qu’il s’agisse, comme c’est de plus en plus fréquent aujourd’hui, de mécénat ou de philanthropie (création artistique ou recherche scientifique; œuvres de bienfaisance...).

À ces nobles motifs peuvent aussi, parfois, s’en mêler d’autres, moins purs peut-être, mais fort honorables et efficaces. C’est ainsi que, même quand il s’agit de fondations pieuses ou charitables, le souci du salut éternel du fondateur ou des siens peut jouer un rôle déterminant. Dans le cas des fondations philanthropiques, c’est généralement le souci de voir perpétuer son nom et célébrer sa mémoire parmi les hommes des générations à venir, ce qui est une manière d’assurer sa survie. Parfois, on a vu, aux États-Unis du moins, le désir de faire profiter la collectivité (mais non l’État ni le fisc) de sa fortune s’accompagner d’un certain repentir: restituer à la société des biens acquis sans grand scrupule et se refaire une bonne réputation. De même, des entreprises industrielles et commerciales participent à la création de fondations, par une vue bien comprise de leur propre intérêt, notamment publicitaire, lequel est aux firmes ce que la gloire était à Laurent de Médicis.

Mais, qu’ils soient plus ou moins désintéressés, ces mobiles trouvent en définitive tous leur fondement dans le sentiment de la solidarité et de la responsabilité humaines.

Utilité et justification

Les fondations permettent de mobiliser au service des tâches désintéressées toutes les ressources de l’initiative privée, qu’il s’agisse d’argent, de méthodes, d’hommes ou d’idées.

Sur le plan financier, le système des fondations a l’avantage d’alléger en partie la charge des finances publiques. Si les fondations peuvent parfois conduire à certains doubles emplois ou à certaines lacunes dans l’utilisation des ressources collectives qui sont mises à leur disposition, grâce, notamment, à leurs exonérations fiscales, cet inconvénient est largement compensé par le fait que, en raison de ces exonérations, les ressources affectées à l’intérêt général se trouvent finalement accrues.

Cet intérêt financier des fondations est particulièrement important pour la prise en charge des tâches d’intérêt général de caractère nouveau, lesquelles sont souvent celles qui commandent l’avenir. En effet, par la force des choses, les services publics officiels tendent à négliger ces missions pour s’en tenir aux tâches quotidiennes qui accaparent l’attention de l’opinion publique ou parlementaire, et par suite les crédits budgétaires.

Sur le plan des méthodes, le système des fondations permet d’introduire le pluralisme, l’esprit d’entreprise et le sens de la souplesse et de l’efficacité dans la gestion d’actions désintéressées qui, autrement, se trouveraient menacées d’amateurisme ou de formalisme bureaucratique.

3. Le contexte d’activité

Conditions de succès

Pour produire tous ses fruits, le système des fondations doit bénéficier d’un contexte général favorable ainsi que d’un régime légal approprié.

L’importance du contexte est démontrée par le fait que les fondations sont plus développées dans les pays anglo-saxons qu’en Europe continentale et qu’elles furent totalement absentes dans les pays socialistes. Dans les démocraties libérales du type anglo-saxon, l’opinion est en effet convaincue que l’intérêt général n’est pas la chose exclusive de l’État, mais relève aussi et d’abord des citoyens eux-mêmes, agissant spontanément, à titre individuel ou collectif. Dès lors, il est tout à fait normal que des services publics, tels que l’enseignement, la santé, la culture y soient pris en charge, non par le secteur public, mais par le secteur privé, à qui il convient donc en contrepartie d’accorder des facilités, notamment fiscales.

En revanche, dans les républiques centralisatrices, comme la France, les principes du contrat social, les habitudes, les mentalités sont tels que l’on y considère souvent l’intérêt général comme l’affaire de l’État. Les citoyens ne s’en estiment pas directement responsables. L’État ne les y incite d’ailleurs guère. Leur domaine est celui des activités familiales ou lucratives plutôt que celui des activités désintéressées, sauf à titre purement personnel et bénévole. Ce facteur psychologique est la principale cause du retard des fondations en France.

Enfin, dans les régimes socialistes, les fondations étaient a priori exclues, puisque tout ce qui touchait aux intérêts collectifs y était le monopole exclusif de l’État planificateur. Aussi bien n’y avait-il en principe ni libre entreprise, ni propriété privée, ni, par suite, libre disposition de leurs biens par les personnes privées, de leur vivant comme à leur décès.

Sur le plan financier, pour que des initiatives de ce genre soient possibles, il faut une suffisante fortune nationale, en capital ou en revenus, et une suffisante stabilité économique et monétaire. À cet égard, les États-Unis ont longtemps été privilégiés. Mais la plupart des pays occidentaux connaissent actuellement une forte expansion, sinon toujours des fortunes privées, du moins des revenus, tant des individus que des entreprises, et cela permettrait d’y financer les fondations par voie de répartition (versements annuels) et pas seulement par capitalisation (dotation initiale).

Sous réserve que le contexte soit favorable, l’existence d’un régime légal ad hoc est aussi une condition décisive de leur succès. Si les fondations américaines sont aussi prospères, c’est qu’elles bénéficient, d’une part, d’un régime juridique leur accordant une liberté quasi totale et, d’autre part, d’un régime fiscal leur accordant comme à leurs bienfaiteurs de larges exonérations d’impôts. Ailleurs, en Europe continentale notamment, leur libre développement est parfois freiné par le fait qu’elles y sont soumises à l’autorisation comme à la tutelle des pouvoirs publics, tandis que leurs avantages fiscaux et surtout ceux de leurs bienfaiteurs restent encore souvent insuffisants.

Champ d’action

Il convient de distinguer les fondations selon qu’elles ont une vocation générale ou une vocation spécialisée; selon qu’elles se contentent de faire de la gestion courante ou s’attachent à l’innovation; enfin, selon que leur champ d’action est local ou plus large.

Les plus grandes fondations, celles qui disposent d’une véritable fortune propre, ont parfois une vocation générale. Tel est le cas des trois grandes fondations américaines, Ford, Rockefeller, Carnegie, dont l’objectif n’est rien de moins que le progrès humain (human welfare ). C’est également le cas, au niveau des grandes agglomérations, des community trusts et, en France, de la Fondation de France, dont l’objet est en effet de «recevoir toutes libéralités, sous formes notamment de dons et legs ou de versements manuels, d’en assurer la gestion et de redistribuer ces libéralités, ou leurs fruits et produits disponibles, au profit de personnes, œuvres ou organismes d’intérêt général, de caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social ou culturel, en se conformant, pour ce faire, aux intentions, charges et conditions éventuellement stipulées par les donateurs».

La plupart des fondations ont une vocation spécialisée; beaucoup s’intéressent encore aux secteurs traditionnels: la bienfaisance (hospices, asiles, orphelinats, établissements pour infirmes...); l’éducation et la formation (écoles, collèges, universités, centres d’apprentissage, bourses...), la santé (hôpitaux...); les services sociaux; la conservation et la restauration du patrimoine culturel (musées, monuments historiques...). Mais, de plus en plus, elles se consacrent aux secteurs d’intérêt nouveau: la recherche intellectuelle et scientifique, notamment en médecine ou en sciences humaines; l’action culturelle (théâtres, concerts, création artistique, centres culturels...); la protection du patrimoine naturel et biologique; la lutte contre les nuisances de la civilisation industrielle (urbanisation, pollution, délinquance, inadaptation sociale, recyclage...); les activités internationales (entraide humanitaire, coopération technique, relations culturelles...).

En maints domaines déjà cités – surtout ceux du secteur traditionnel –, les fondations se contentent de faire de la gestion, c’est-à-dire de subventionner les actions courantes auxquelles elles s’intéressent. D’autres, en particulier les plus importantes et les plus lucides (Ford, Rockefeller, Carnegie...), estiment qu’elles ont mieux à faire et que leur vocation est de s’attacher à l’essai et au lancement d’actions d’avenir, auxquelles personne d’autre n’a encore eu ni l’idée ni les moyens de s’intéresser.

Géographiquement enfin, la plupart des fondations, notamment aux États-Unis, n’ont qu’une action limitée à une agglomération, une province ou un État, tandis que certaines agissent sur le plan national ou le débordent. Quelques-unes d’entre elles, Ford et Rockefeller, par exemple, sont même de véritables institutions internationales. Ce choix dépend de la législation locale. Il dépend aussi, évidemment, de la taille des fondations.

Types de fondations

Origines

Selon l’origine, on peut distinguer les fondations de caractère individuel ou familial et les fondations collectives (ne relevant pas du droit public). Les unes sont créées par un particulier, financées et animées par lui-même, puis par sa famille; elles en portent alors le nom. Les autres ne se rattachent pas à un individu en particulier, mais regroupent les efforts de plusieurs, voire d’une masse de cofondateurs ou bienfaiteurs pouvant, à la limite, s’ignorer complètement. C’est le cas des community trusts américains comme de la Fondation de France.

D’un autre point de vue, on distingue les fondations d’entreprises, les fondations nationales et les fondations mixtes. Les premières (company-sponsored foundations ) relèvent d’une entreprise industrielle ou commerciale, au bénéfice de la collectivité locale environnante. Les secondes sont créées, financées, animées par l’État, éventuellement avec le concours de personnalités indépendantes, ce qui est fréquent dans les pays comme la France, où l’État est l’arbitre de l’intérêt général (ex.: Fondation nationale des sciences politiques, Maison des sciences de l’homme, Fondation nationale pour l’enseignement de la gestion des entreprises, Fondation nationale des Arts, etc.). Mais ce phénomène se vérifie de plus en plus, même aux États-Unis (National Health Institutes, National Science Foundation, National Foundation on the Arts and the Humanities, National Park Foundation, etc.). Les troisièmes s’appuient à la fois sur le secteur public et sur le secteur privé. On le constate, par exemple, en France, qu’il s’agisse de la Fondation nationale de gérontologie ou de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne.

Modalités d’action

Certaines fondations, dites, aux États-Unis, operating foundations , agissent par elles-mêmes. Elles ont donc leurs propres programmes d’action, leurs propres établissements et leurs propres agents d’exécution. Elles doivent, bien entendu, avoir suffisamment de ressources assurées, ce que seule une importante dotation en capital peut leur garantir. Tel est le cas, aux États-Unis, des trois grandes fondations: Ford, Rockefeller, Carnegie; en France, de l’Institut Pasteur, de la fondation Royaumont, de la fondation Maeght...

D’autres, dites grant-making foundations , se contentent de distribuer, sous forme de subventions, bourses, prix, etc., les ressources qu’elles tiennent de leurs fondateurs comme de tiers bienfaiteurs. Les petites fondations familiales américaines ou les community trusts en sont les plus fréquents exemples. Ces fondations ne sont alors, souvent, qu’un simple «conduit» intermédiaire, plus ou moins actif, entre les donateurs et les bénéficiaires.

En France, ce type est assez rare. La Fondation pour la recherche médicale française s’y rattache: à la différence, par exemple, de l’Institut Pasteur, elle ne fait pas elle-même de recherches médicales, mais redistribue, sous forme de subventions aux centres de recherche existants, les ressources annuelles qu’elle collecte auprès de particuliers, d’entreprises ou de collectivités; il en est de même de la Fondation de France, créée par tout un groupe d’établissements financiers, publics et privés, sur le modèle d’ailleurs des community trusts. Ces derniers, fonctionnant généralement sans capitaux propres, mais avec l’argent qu’ils collectent auprès des donateurs et qu’ils gèrent avec le concours des banquiers de la place, constituent une catégorie spéciale de fondations, de caractère essentiellement collectif, fiduciaire et financier.

En ce qui concerne les modalités de leur fonctionnement, on peut, accessoirement, distinguer les fondations selon qu’elles ne se livrent qu’à des activités non lucratives ou qu’elles exercent aussi des activités rémunérées, quoique de manière désintéressée (hôpitaux, collèges...). Les fondations peuvent aussi se constituer un portefeuille d’actions, mais ce contrôle d’entreprises est en général réglementé: participation seulement minoritaire; non-exonération fiscale des revenus ainsi tirés du contrôle d’entreprises étrangères à l’objet de la fondation (unrelated business ).

4. Régimes d’organisation

Les fondations doivent se conformer au régime légal régissant les conditions de leur création, de leur organisation et de leur fonctionnement. Un tel régime existe pratiquement dans tous les pays occidentaux. Il revêt des formes plus ou moins explicites. Le plus souvent, il s’agit de lois nationales ou de réglementations locales (cas des États fédéraux, États-Unis par exemple). Parfois, le régime des fondations n’est pas défini par un texte, mais résulte de la jurisprudence, c’est-à-dire de la pratique en la matière de l’administration et des tribunaux. C’est, assez paradoxalement, le cas de la France où, en l’absence d’une loi de base et à défaut de pouvoir appliquer la loi de 1901 relative aux seules associations, le régime des fondations résulte des statuts types que le Conseil d’État propose à chaque fondation qui lui demande sa reconnaissance d’utilité publique et qu’il ne craint pas d’adapter à l’évolution des circonstances comme aux nécessités particulières.

Ce régime légal, de droit écrit ou non, est plus ou moins libéral selon les pays. Chez les Anglo-Saxons, la liberté de création, d’organisation et de fonctionnement des fondations est à peu près totale, soumise seulement à la formalité de l’enregistrement (incorporation ) et aux contrôles soit généraux de l’attorney général, des tribunaux ou du fisc, soit spéciaux (Board of Charity Commissionners en Grande-Bretagne). C’est le régime de la réglementation. En revanche, en Europe continentale, notamment en France et en Allemagne, les fondations ne peuvent se créer que moyennant une autorisation expresse des pouvoirs publics (en France: décret en Conseil d’État de reconnaissance d’utilité publique) et ne peuvent s’organiser et fonctionner que sous les contrôles, voire la tutelle, de l’administration. C’est le régime de la concession.

Enfin, selon les pays, les fondations ont une personnalité morale (système de l’incorporation ou de la reconnaissance d’utilité publique) ou bien peuvent s’en passer (système des charitable trusts ).

Régime administratif

Sur le plan administratif, l’organisation des fondations comporte essentiellement un conseil d’administration (Board of Trustees), statutairement composé, responsable de la marche de l’établissement. Le président (chairman ) est assisté d’agents d’exécution soit permanents (executive officers , président ou directeur...), soit occasionnels (consultants... ). Outre les représentants des fondateurs, le Conseil comporte essentiellement des personnalités cooptées en raison de leur compétence personnelle. En France, il doit aussi comporter des membres de droit, représentatifs de l’intérêt général, parfois désignés par les autorités nationales ou locales. Il en est d’ailleurs de même des Community Trusts américains. Les fonctions de membre du conseil sont généralement bénévoles. Souvent le conseil est assisté de comités consultatifs, par exemple scientifiques, culturels, ou financiers. Aux États-Unis, du moins dans les community trusts , il n’est pas rare de voir assurer la gestion des fonds de la fondation par un comité de banquiers, et la distribution des subsides par un comité de personnalités indépendantes.

En principe, le conseil d’administration est strictement tenu d’exécuter les volontés du fondateur telles qu’elles sont exprimées par les statuts. Dans certains pays, en France par exemple, le conseil dispose d’une large liberté d’appréciation, voire d’adaptation aux circonstances, de ces volontés. Il peut même prendre l’initiative d’une modification des statuts voire des buts sous réserve de l’accord de l’administration. En Angleterre, la cy-pres rule permet aux charity commissioners de prévoir certaines adaptations nécessaires.

Dans les pays d’Europe occidentale où les fondations ne sont pas entièrement libres, et en tout cas en France, certaines de leurs décisions, notamment en matière patrimoniale (acceptation des dons et legs) ou d’organisation (règlement intérieur, statuts, dissolution, liquidation) doivent être soumises à l’approbation de l’administration de tutelle.

Quand elles bénéficient d’avantages fiscaux, pour elles-mêmes ou leurs donateurs, les fondations doivent se soumettre aux contrôles de l’administration fiscale, avec, comme sanction possible, la suppression de leur agrément ou la radiation de leur inscription sur la liste des non-profit organizations. Ces contrôles fiscaux sont particulièrement sévères aux États-Unis.

En France, bien que d’apparence très régalienne, la tutelle de l’administration, en tout cas celle du Conseil d’État qui se prononce en dernier ressort, est en fait plutôt libérale.

Par-là, la jurisprudence en la matière du Conseil d’État peut être rapprochée de celle de la Charity Commission britannique; ce qui conduit à penser que l’opposition souvent faite entre le système anglo-saxon de la réglementation et le système français de la concession est plus théorique que réelle.

Régime financier

Les ressources des fondations doivent être, par définition, des ressources propres. Elles sont en général assurées par la constitution d’une dotation initiale en capital, laquelle dotation peut toujours être ultérieurement accrue par des apports supplémentaires ou extérieurs. Normalement, cette dotation doit être conservée, seuls les revenus pouvant en être consommés. Aux États-Unis, toutefois, il existe des fondations, de caractère temporaire, constituées à partir d’un capital à distribuer dans un délai donné.

Pour produire des revenus, le capital est placé en valeurs d’investissement conformément à la législation applicable en la matière (placement libre, ou en valeurs limitées: immeubles, rentes publiques, obligations, actions industrielles, etc.). En France, les fondations ont reçu du Conseil d’État en 1966 la liberté à peu près totale de leurs placements. En tout état de cause, semble-t-il, elles ne sauraient, par cette voie, exercer, même indirectement, le contrôle d’entreprises industrielles ou commerciales étrangères à leur objet désintéressé. Pour faire bon usage de leur éventuelle liberté de placement, les plus avisées d’entre elles font appel au concours d’experts financiers.

Outre les revenus de leur dotation, les fondations peuvent tirer une partie de leurs ressources propres de leurs activités rémunérées quand l’accomplissement de leur objet en comporte: droits de visite dans les monuments et musées; frais de séjour, de soin ou de scolarité dans les centres culturels, les hôpitaux, les collèges...; publications diverses; fabrication et vente de produits (centres d’apprentissage, vaccins de l’Institut Pasteur...), etc. Toutefois, aucun bénéfice d’exploitation ne peut être distribué au profit d’ayants droit non désintéressés (à la différence des actionnaires dans les sociétés commerciales).

Les fondations peuvent toujours recevoir de l’extérieur de nouveaux subsides, sous forme de libéralités, dons et legs, versements manuels qui s’ajoutent à leurs ressources propres, mais en principe sans faire de fund-raising (collecte publique). Au surplus, ces ressources étant aléatoires, elles ne sauraient, raisonnablement, s’en remettre à elles, sauf à se contenter, dans le cas des fondations collectives telles que les Community Trusts ou la Fondation de France, de redistribuer autant qu’elles collectent, en renonçant à tous frais fixes au-delà de leurs ressources propres.

Les dépenses des fondations peuvent être directes, lorsqu’elles agissent par elles-mêmes (operating foundations ), ou indirectes, lorsqu’elles se contentent de redistribuer leurs ressources (grant-making foundations ). Leurs dépenses administratives doivent être soigneusement pesées; en effet, le gonflement de celles-ci entraîne une diminution des dépenses proprement philanthropiques; leur insuffisance, qui se traduit par une qualité moindre des services auxquels on les emploie (établissement des programmes, examen des dossiers, contrôle des résultats), tend à priver la fondation d’une partie des moyens qui lui sont nécessaires pour remplir parfaitement son rôle.

Dans la distribution de leurs fonds, les fondations préfèrent le plus souvent subventionner des opérations précises – en exigeant parfois une contribution équivalente du bénéficiaire ou d’un tiers (matching system ) – plutôt que de verser des subventions globales, de fonctionnement ou d’équipement, voire d’équilibre budgétaire.

Régime fiscal

Le régime fiscal des fondations et de leurs bienfaiteurs est tellement important que, souvent, aux États-Unis par exemple, il conditionne le développement de celles-ci.

Dans la plupart des pays, les fondations agréées bénéficient pour elles-mêmes d’avantages fiscaux consistant en l’exonération des droits de mutation, totale ou partielle, pour les dons et legs qu’elles reçoivent, et en l’exonération de l’impôt sur les sociétés pour leurs divers revenus (dividendes, loyers, rémunérations, contributions...).

Les bienfaiteurs bénéficient également d’avantages fiscaux. À titre d’exemple, les taux de déduction sont en France de 3 p. 100 du revenu imposable pour les particuliers (contre 5 p. 100 en Allemagne) et de 1 à 3 p. 1 000 du chiffre d’affaires pour les entreprises (de même en Allemagne), tandis qu’aux États-Unis ces taux sont respectivement de 20 p. 100 au moins du revenu et de 5 p. 100 du bénéfice. En Grande-Bretagne, les sommes versées dans le cadre d’un engagement de versement pendant au moins sept ans (seven-years covenant ) sont exonérées de l’impôt sur le revenu (income tax ) mais non de la surtax.

5. Bilan des fondations

Quelques réalisations

Seules les grandes fondations américaines publient un compte rendu de leurs réalisations. Les plus remarquables sont:

– la réforme des études et de l’organisation médicales, l’aide aux hôpitaux, la découverte de l’insuline, de la pénicilline, du vaccin antipoliomyélitique, du code génétique, ainsi que, grâce notamment à la fondation Rockefeller, la lutte contre la fièvre jaune et la malaria;

– l’aide aux universités et collèges, le développement systématique des bourses d’études et recherches, la revalorisation du traitement des professeurs (Carnegie), la télévision éducative (Ford), la réforme de l’enseignement des mathématiques (Carnegie);

– le développement des bibliothèques publiques (Carnegie), des musées, des orchestres symphoniques, des théâtres, des opéras;

– les premières études sur les fusées (Smithsonian Institution), les grands télescopes des monts Wilson et Palomar;

– la lutte contre l’usure, l’assistance judiciaire, la lutte contre la pauvreté et pour l’égalité des droits, notamment pour la promotion des Noirs (Ford);

– l’urbanisme et la sociologie industrielle;

– l’assistance technique et culturelle aux pays en voie de développement, notamment la modernisation de l’agriculture mexicaine ou philippine (Rockefeller) et le contrôle des naissances aux Indes (Ford et Rockefeller, etc.).

Limites et achoppements

Si grandes que soient les vertus du système des fondations, il n’en comporte pas moins des limites, déjà dénoncées au XVIII^e siècle par Turgot dans l’Encyclopédie et souvent reprises, comme en écho, aux États-Unis eux-mêmes, notamment encore par les congressmen Wright Patman, en 1964, et Wilbur D. Mills, en 1969. Ces inconvénients sont essentiellement ceux de la «mainmorte» et des «corps intermédiaires», c’est-à-dire de l’accumulation de richesse, donc de puissance, entre les mains d’institutions pouvant échapper au contrôle des pouvoirs publics ou de l’opinion. Des abus sont alors possibles (fraude fiscale par l’intermédiaire de fondations prête-nom; concurrence déloyale à l’égard des petites et moyennes entreprises grâce aux privilèges fiscaux de la fondation).

Les fondations ne sauraient être une panacée; elles ne sauraient prétendre se substituer ni aux associations de personnes privées ni aux établissements publics (governmental agencies ), lesquels restent irremplaçables dans leurs domaines respectifs. Leur vraie place se situe dans une position intermédiaire, d’autant plus difficile à préciser que l’évolution sociale déplace constamment les frontières. De plus, leur valeur est à la mesure de celle des hommes qui les animent. Or, la sclérose peut les menacer si elles ne font jouer la cooptation qu’en circuit fermé. Enfin, malgré leur prétention à la pérennité, leur fortune peut fondre avec la monnaie comme leur objet même disparaître avec le temps. L’exemple des États-Unis eux-mêmes montre d’autre part que les institutions privées ne sauraient plus faire face, toutes seules, aux besoins croissants de la société. De plus en plus l’État doit intervenir pour les aider, les compléter, voire les remplacer.

Mais ces critiques, comme le faisait observer un document de la trésorerie américaine en réponse au rapport d’enquête du sénateur Patman, ne sauraient éclipser leurs mérites. Tout au plus peut-on penser que les régimes continentaux, dès lors qu’ils sont adaptés aux mentalités, ne sont pas nécessairement inférieurs aux régimes anglo-saxons, plus libéraux. En prévoyant l’intervention de l’État, ils permettent en effet d’imposer aux fondations toutes garanties d’intérêt général. À défaut, il importe au moins que, comme aux États-Unis, les fondations se soumettent au contrôle de l’opinion publique (publication d’annuaires, tel le célèbre Foundation Directory , de rapports annuels, détaillés, tels ceux des fondations Ford, Rockefeller et Carnegie, de bulletins périodiques, tels les Foundations News ; colloques et conférences; centres de documentation et d’information, tel le remarquable Foundation Center de New York).

Aussi bien l’avenir des fondations paraît-il assuré, comme l’établit d’ailleurs leur renouveau actuel, en particulier en Europe continentale, et d’abord en France. Dans les pays anglo-saxons, elles restent l’institution type d’une société libre, soucieuse d’initiative individuelle et de pluralisme. Dans les pays européens, en France notamment, elles apparaissent comme une des solutions à l’alternative du laisser-faire ou du dirigisme. Elles sont ainsi une des institutions types des sociétés mixtes modernes, soucieuses d’autonomie dans la concertation. En assurant l’affectation à l’intérêt général de patrimoines et ressources privés, elles sont même une forme libérale du socialisme. En tout état de cause, elles restent irremplaçables comme institutions privées de financement complémentaire et d’animation par l’innovation d’activités désintéressées utiles à la collectivité. Ce sont bien des catalyseurs de progrès.

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