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Energiepolitik,

 

Teil der sektoralen Wirtschafts-, Struktur- und Umweltpolitik zur staatlichen Steuerung des Energiesektors. Die Energiepolitik umfasst sowohl alle Stufen der Energieversorgung (Gewinnung, Lagerung, Bevorratung, Umwandlung, Transport und Verteilung von Energie, Entsorgungsfragen sowie Außenhandel) als auch staatliche Aktivitäten zur Beeinflussung der Energienachfrage und zur rationelleren Energienutzung beziehungsweise Energieeinsparung.

 

Die Ziele der Energiepolitik haben sich seit 1945 erheblich gewandelt. Seit Mitte der 1990er-Jahre wurde v. a. der Ordnungsrahmen für die leitungsgebundene Energieversorgung (Strom und Gas) durch europäische und nationale Energiegesetze mit einer starken Wettbewerbsorientierung grundlegend verändert. Weitgehend anerkanntes Leitziel der Energiepolitik ist es heute, eine langfristig sichere, risikoarme, kostengünstige sowie umwelt- und ressourcenschonende Bereitstellung von Energiedienstleistungen zu gewährleisten. Die Erfüllung energiebezogener Dienstleistungen (z. B. warme Räume, ausreichende Beleuchtung, Prozesswärme, Bewegung und Informationsübertragung) ist somit die Hauptaufgabe des Energieeinsatzes.

 

Durch die Energiepolitik werden sowohl der rechtliche Rahmen der Energieversorgung (z. B. die Wettbewerbsordnung für die einzelnen Energieträger)und teilweise auch für die Energienutzung vorgegeben als auch die technisch-naturwissaftlichen Randbedingungen, beispielsweise über die Energieforschung, mitgestaltet. Die Breite der Aufgabenstellung der Energiepolitik führt zu Wechselwirkungen zu anderen Politikbereichen; das Spektrum reicht von der Wettbewerbs-, Finanz-, Industrie- und Regionalpolitik über die Forschungs- und Technologiepolitik bis zur engen Verzahnung der Energiepolitik mit der Umweltpolitik sowie der Sicherheits- und Außenpolitik. Die seit Mitte der 1990er-Jahre verstärkt geforderte Integration der Energiepolitik in die Klimaschutzpolitik und in eine Strategie der nachhaltigen Entwicklung führten zu ihrer Neuorientierung.

 

 Energiepolitik seit Ende des Zweiten Weltkrieges

 

Die Energiepolitik bis Anfang der 70er-Jahre war geprägt vom Leitziel »Versorgungssicherheit« und einer staatlichen Interventionspolitik, die eine Reaktion auf Struktur- und Anpassungskrisen darstellte. Ein Schwerpunkt lag zunächst auf der Kohlepolitik, die sich in zwei unterschiedliche Phasen einteilen lässt. Bis Mitte der 50er-Jahre war vorrangiges Ziel der Energiepolitik, die Kohleförderung zu steigern und die Vermarktung zu verbessern. Ab Mitte der 50er-Jahre war der Kohlemarkt, v. a. aufgrund des schnellen Vordringens billigen Mineralöls, von Kohleüberschüssen geprägt. Der Schutz des inländischen Kohlenbergbaus wurde energiepolitisches Ziel. Seit Mitte der 50er-Jahre bildete die Förderung der Kernenergie einen zweiten Schwerpunkt der Energiepolitik.

 

Eine Antwort des Staates auf die Ölpreiskrisen der 70er-Jahre (1973/74 sowie 1979/80) war der Versuch, ein neues Konzept der Energiepolitik zu entwickeln und die Ölimportabhängigkeit einzuschränken. Im Energieprogramm von 1973 wurden Leitlinien für eine langfristig orientierte, die Angebots- und die Nachfrageseite umfassende Energiepolitik entwickelt. 1974 und 1979/80 erfolgten Fortschreibungen, die insbesondere die Entwicklungen auf den internationalen Ölmärkten widerspiegelten. Vorrangiges Ziel der Energieprogramme war es, durch Energiepreissteigerungen beziehungsweise Versorgungsengpässe ausgelöste wirtschaftliche Einbrüche zu vermeiden. Strategien dazu waren die Umstellung auf andere Energieträger und die Suche von neuen Bezugsquellen einzelner Energieträger, die Energiebevorratung, die Stärkung der deutschen Steinkohle (so genannte »Kohlevorrang-Politik«) und Maßnahmen zur Energieeinsparung. Der Ausbau der Kernenergie, dem in den ersten Energieprogrammen noch eine hohe Priorität eingeräumt wurde, erhielt in den späteren Fortschreibungen, insbesondere nach den Reaktorunfällen in Harrisburg (1979) und Tschernobyl (1986), wegen zunehmender Akzeptanzprobleme einen geringeren Stellenwert. Mit dem Regierungsantritt der Koalition von SPD/Bündnis 90/Die Grünen seit Oktober 1998 ist der geordnete vorzeitige Ausstieg aus der Kernenergie offizielle Politik.

 

Die Wurzeln der europäischen Energiepolitik liegen bereits am Beginn der Europäischen Integration. 1952 wurde als erste der Europäischen Gemeinschaften die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl gegründet. 1958 folgte zusammen mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die Europäische Atomgemeinschaft. Im Rahmen der Entwicklung des Europäischen Binnenmarktes traten in den 90er-Jahren internationale Wettbewerbsfragen für die leitungsgebundene Energiewirtschaft (Erdgas und Elektrizität) in den Vordergrund.

 

Internationale Organisationen, die im Energiebereich eine wichtige Rolle spielen, sind neben der Europäischen Union die Internationale Atomenergie-Organisation und die Internationale Energie-Agentur, die 1974 als Reaktion auf die Ölpreiskrise auf der Grundlage des »Abkommens über ein internationales Energieprogramm« mit dem Ziel der Krisenvorsorge und des Krisenmanagements gegründet wurde. Auf den Konferenzen des Weltenergierates (World Energie Council, Abkürzung WEC) werden aller drei Jahre umfassende energietechnische Bestandsaufnahmen und energiewirtschaftliche Basisinformationen vorgelegt und die Perspektiven des weltweiten Energiesystems diskutiert.

 

 Ordnungspolitischer Rahmen

 

Der ordnungspolitische Rahmen für die Energiewirtschaft unterscheidet sich in den westlichen Industrieländern erheblich. Das Spektrum reicht von einem weitgehend verstaatlichten Energiesektor (z. B. Frankreich, Italien) über mit Privilegien ausgestattete Staatsunternehmen beziehungsweise vom Staat über Beteiligungen beherrschte Unternehmen (z. B. Norwegen) bis zu privatwirtschaftlichen Lösungen (z. B. Großbritannien seit der Privatisierung). Seit Mitte der 1990er-Jahre haben die Diskussionen über die Neuordnung der leitungsgebundenen Energieversorgung und Reformansätze mit der Zielrichtung »Mehr Wettbewerb« und »Liberalisierung« den europäischen Ordnungsrahmen grundlegend verändert und einen Anpassungsprozess der nationalen Energiepolitiken in Gang gesetzt. Allerdings ist der angestrebte EU-Binnenmarkt -insbesondere im Hinblick auf die Osterweiterung der EU- von einer Harmonisierung und von der Herstellung gleicher Wettbewerbschancen noch weit entfernt.

 

Besonders in Deutschland hat sich der ordnungspolitische Rahmen von 1945 bis heute geradezu revolutionär verändert. Die Bereiche der Mineralöl- (Erdölbevorratung) und der Braunkohlenwirtschaft waren dabei schon lange relativ stark an Markt und Wettbewerb orientiert. Die Steinkohlenwirtschaft wurde seit Ende des Zweiten Weltkriegs unter wechselnden Zielsetzungen reguliert und zur Sicherung ihrer Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem Erdöl und der Importkohle subventioniert. Seit den 1990er-Jahren ist eine umfassende Neuformulierung der Fördermengenziele, eine Neuregelung der Finanzierung der Steinkohlenwirtschaft und eine Anpassung der rechtlichen Regelungen (z. B. Verstromungsgesetz) im Gange (Jahrhundertvertrag). Im Bereich der leitungsgebundenen Energieversorgung (Elektrizität, Erdgas) herrschten bis Ende der 1990er-Jahre Versorgungsmonopole vor. Rechtsgrundlage waren das Energiewirtschaftsgesetz und ergänzende Regelungen, z. B. zur Preisbildung (Bundestarifordnung Elektrizität, BTOElt; Bundestarifordnung Gas, BTOGas), Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Wettbewerb). Rechtliche Regelungen zur Energieeinsparung liegen derzeit schwerpunktmäßig im Gebäudebereich vor (Energieeinsparungsgesetz, Energieeinsparverordnung, Wärmeschutzverordnung). Hinzu kommen unter Emissionsgesichtspunkten erlassene Regelungen (Durchführungsverordnungen zum Bundesimmissionsschutzgesetz, wie beispielsweise die Kleinfeuerungsanlagen-VO und die Großfeuerungsanlagen-VO).

 

Seit Mitte der 1990er-Jahre haben zwei Gesetze eine grundlegende Änderung der europäischen und deutschen Rahmenbedingungen in der leitungsgebundenen Energiewirtschaft herbeigeführt. Auf europäischer Ebene wurde durch die Verabschiedung der EU- Rahmenrichtlinie Strom der Grundstein für das Vorantreiben des Binnenmarktes für Elektrizität in Europa gelegt und der direkte Wettbewerb auf nationaler Ebene und EU-Ebene zwischen Stromunternehmen eingeführt. Inzwischen wurde auch die EU-Binnenmarktrichtlinie Gas verabschiedet und in nationales Recht umgesetzt; ihre Auswirkungen auf die Preise und die Ordnung der Gaswirtschaft sind jedoch mit der ordnungspolitischen Revolution in der Stromwirtschaft nicht vergleichbar.

 

Die EU-Binnenmarktrichtlinie Strom bietet einen gewissen Spielraum für eine unterschiedliche Ausgestaltung und insbesondere auch für eine umweltorientierte nationale Umsetzung. Sie enthält z. B. Regelungen zugunsten des Ressourcen- und Klimaschutzes sowie für Energieeinsparung als Wahlmöglichkeit. Allerdings verfolgt sie nicht das Ziel, aktiv den Klima- und Umweltschutz zu fördern. Hinsichtlich der Ausgangsbedingungen schafft sie in den EU-Mitgliedsländern weder eine wettbewerbsneutrale Harmonisierung noch verbindliche Regelungen.

 

Auf der Grundlage der EU-Rahmenrichtlinie Strom verabschiedete die damalige CDU/FDP-Regierung im April 1998 ein neues Energiewirtschaftsgesetz, das auf folgende Kriterien setzt: Einführung des direkten Wettbewerbs um den einzelnen Kunden ohne Übergangsfristen, verhandelter Netzzugang auf der Grundlage von freiwilligen Vereinbarungen zwischen Stromanbietern und großen Stromabnehmern, nur kartellrechtliche Kontrolle des Mißbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung (keine öffentliche Netzaufsicht), keine eigentumsmäßige Entflechtung von Produktion, Transport, Verteilung und Betrieb, Abschaffung der Investitionsaussicht für den Bau neuer Kraftwerke. Das Energiewirtschaftsgesetz von 1935, das in seiner Präambel noch vor den »volkswirtschaftlich schädliche Auswirkungen des Wettbewerbs« gewarnt hatte, wurde mit einem Schritt durch Wettbewerb bis zum Verbraucher ersetzt. Damit entfielen auch alle rechtlichen Absicherungen der Monopolstellung von Energieversorgungsunternehmen durch das Kartellrecht. Die Marktstellung der großen Stromkonzerne auf der Verbundebene wurde dadurch verstärkt und eine Konzentrations- und Fusionswelle in Gang gesetzt.

 

Die Regierungserklärung vom Herbst 1998 (SPD/Bündnis 90/Die Grünen) enthält programmatische Festlegungen, wie die Orientierung auf eine zukunftsfähige Entwicklung, auf den vorzeitigen Ausstieg aus der Kernenergie, die Bekräftigung eines ambitionierten Klimaschutzziels (25 % CO₂-Reduktion bis 2005) sowie ein Bekenntnis zum Vorrang der Energieeinsparung vor der Energieerzeugung, die bei einer konsequenten Durchsetzung eine Richtungsänderung der Energiepolitik bedeuten würden. Die Regierungskoalition bekennt sich zum Primat der Politik über die Wirtschaft. Darüber hinaus bekräftigt die neue Regierung energiepolitische Ziele für eine nachhaltige Entwicklung in Deutschland. Im Mittelpunkt stehen dabei eine Erhöhung der Steigerungsrate der Energieproduktivität auf 2,5 % pro Jahr und die Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien an der Primärenergie auf 4 % (d. h. eine Verdopplung bis2010), 25 % (2030) und 50 % (2050). Damit formuliert die Energiepolitik quantifizierte Rahmenziele und erkennt gleichzeitig die Notwendigkeit der energiepolitischen Steuerung an. Die Integration von Wettbewerb und Regulierung zeigt sich auch an der Verabschiedung von zwei neuen Energiegesetzen: Mit der Weiterentwicklung des Energieeinspeisungsgesetzes zum Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vom 29. 3. 2000 wird die Realisierung der genannten Leitziele angestrebt; das Gesetz hat auch international Beachtung gefunden. Durch das Gesetz für die Erhaltung, die Modernisierung und den Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung vom 19. 3. 2002 (Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz) soll das angepeilte Verdopplungsziel für die KWK bis 2010 mit einer Bonusregelung für KWK-Betreiber sichergestellt werden.

 

Im Vergleich zu der energiepolitisch beschleunigten Markteinführungspolitik für erneuerbare Energien und für KWK sind noch keine Maßnahmen erkennbar, die auch für die rationelle Energienutzung (REN) eine beschleunigte Markteinführung sicherstellen könnten. Durch die nur mäßig ansteigende und durch Ausnahmen (z. B. für die Industrie) abgeschwächte Ökosteuer wurde nur ein geringer Anreiz geschaffen, mit Strom, Wärme und Brennstoffen rationeller umzugehen. Die Ersetzung der Wärmeschutz-VO durch die Energieeinsparverordnung senkt zwar das Wärmeschutzniveau bei Neubauten, allerdings nicht auf den Stand der Technik von Niedrigenergiehäusern. Insofern ist der angekündigte Vorrang der Energieeinsparung vor der -erzeugung noch nicht realisiert worden. Dass die REN in ökologischer und wirtschaftlicher Hinsicht besonders vorteilhaft ist, hat der Weltenergierat so zusammengefasst: »Höhere Effizienz bei der Endenergie eröffnet die größte, schnellste und die kostengünstigste Möglichkeit, den Energieverbrauch und die Umweltschäden zu mindern...«

 

 Herausforderungen der Energiepolitik

 

Die Energiepolitik steht weltweit und auch in Deutschland vor besonderen zukünftigen Herausforderungen:Die Problematik anthropogener Klimaveränderungen (Treibhauseffekt) durch die Emissionen von Treibhausgasen zwingt zu einer drastischen absoluten Reduktion von energiebedingten Treibhausgasen (vor allem Kohlendioxid, Methan, Distickstoffoxid, Stickoxide) und zu einer grundsätzlichen Neuorientierung der Energiewirtschaft. Nach der Ratifizierung der internationalen Klimarahmenkonvention 1994 wurden 1997 im Kyōto-Protokoll CO₂-Reduktionsziele für die Industriestaaten festgelegt. Im Oktober 2000 wurde in Dtl ein nationales Klimaschutzprogramm verabschiedet.Fragen des Risikos der Kernenergienutzung und eines Ausstiegs aus der Kernenergie werden weltweit diskutiert. Neben den Risiken großer Reaktorunfälle (Kernschmelze) stehen die ungelöste Entsorgungsfrage und die Gefahren einer militärischen Nutzung der Kernenergie im Mittelpunkt kritischer Diskussionen. Die Bundesregierung hat auf der Grundlage eines Vertrages mit den Betreibern vom 14. 6. 2001 sowie mit der Novellierung des Atomkonsens einen vorzeitigen Ausstieg aus der Kernenergie beschlossen. Etwa im Jahr 2020 soll die Nutzung der Kernenergie in Deutschland beendet sein (durchschnittliche Laufzeit je Kraftwerk 32 Jahre). Dies ist ein weltweit beachtetes Signal.Die Grenzen der Belastungsfähigkeit der Ökosysteme durch Schadstoffeinträge sind in vielen Fällen erreicht. Die Ressourcenknappheit v. a. fossiler Energieträger erlaubt es nicht, dauerhaft die Energieversorgung auf endlichen Energieträgern aufzubauen.Die Lösung der ökonomischen, sozialen und gesellschaftlichen Probleme, die mit einer ausreichenden Energieversorgung für eine wachsende Weltbevölkerung v. a. in den Entwicklungsländern verknüpft sind, steht nach wie vor an.

 

Eine Energiepolitik, die sich dieser Grundsatzfragen annimmt, wird zukünftig einen Schwerpunkt auf die rationelle Energiewandlung und die Nutzung erneuerbarer Energien legen müssen. Die Energieproduktivität, d. h. der Nutzen, der aus jeder eingesetzten Energieeinheit gewonnen wird, muss erheblich gesteigert werden. Hierbei sind technische Effizienzsteigerungen, aber auch Fragen des Produktions- und Lebensstils angesprochen. Auch durch eine engere internationale Kooperation und Abstimmung in der Energiepolitik kann ein wichtiger Beitrag zur Lösung dieser Probleme geleistet werden. Dies betrifft insbesondere den Technologie- und Know-how-Transfer der Industrieländer in die Entwicklungsländer.

 

 Energiepolitik und Energieforschung

 

Angesichts der Herausforderungen wird die Energieforschung zur Entwicklung neuer Techniken, die eine erheblich effizientere Nutzung der Energie bewirken und/oder den wirtschaftlichen Einsatz v. a. der erneuerbaren Energien vorantreiben, weiter an Bedeutung gewinnen. Schwerpunkte der Forschung sind derzeit: Kernenergie einschließlich Entsorgung (noch rd. ¹/₄ der Forschungsmittel wird für Grundlagenforschung im Bereich Kernfusion verausgabt), Weiterentwicklung der Kraftwerkstechnik zur Steigerung des Wirkungsgrades und Entwicklung neuer Kraftwerkskonzepte einschließlich der Kraft-Wärme-Kopplung im Bereich fossiler Energien, Grundlagen- und anwendungsnahe Forschung im Bereich erneuerbarer Energien, Weiterentwicklung von Brennstoffzellen, Speicher- und Transporttechnologien für Energie (Verbesserung von Batterien, Wärmespeichersystemen, Wasserstofftechnologie u. a.), Ansätze zur rationellen Energiewandlung sowohl im Wärmebereich (Wärmedämmsysteme, Niedrigenergiehauskonzepte) als auch im Prozesswärme- und Strombereich (Optimierung von Industrieprozessen, effizientere Haushaltsgeräte, energetische Optimierung von Beleuchtungssystemen).

 

Zwischen 1996 und 2000 wurden mehr als 30 % (jährlich rd. 830 Mio. DM) staatlicher Aufwendungen für die Energieforschung vom Bereich fossile Energien verbraucht; rd. 3 % flossen in den Bereich erneuerbare Energien und rationelle Energieanwendung. Etwa 60 % wurden für die nukleare Energieforschung (einschließlich Reaktorsicherheit) und die Kernfusionsforschung verwendet. Eine erhebliche Verstärkung der Energieforschungsaufwendungen im Bereich der rationellen Energiewandlung und der erneuerbaren Energien ist angesichts der zukünftigen Herausforderung der Energiepolitik notwendig.

 

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie v. a. auch in den folgenden Artikeln:

 

Blockheizkraftwerk · Elektrizitätswirtschaft · Endlagerung · Energiesparen · Energiewirtschaft · Entsorgung · Fernwärme · Kernenergie · Kernkraftwerk · Kraft-Wärme-Kopplung · Photovoltaik · Stromtarif

 

Literatur:

 

K. Heinloth: Energie u. Umwelt. Klimaverträgl. Nutzung von Energie (1993);

 

Mehr Zukunft für die Erde. Nachhaltige E. für dauerhaften Klimaschutz, hg. v. der Enquete-Kommission »Schutz der Erdatmosphäre« (1995);

 I. Hensing u. a.: Energiewirtschaft. Einführung in Theorie u. Politik(1998);

 P. Hennicke: Wa(h)re Energiedienstleistung: ein Wettbewerbskonzept für Energieeffizienz- und Solarenergiewirtschaft(1999);

 A. Lovins u. P. Hennicke: Voller Energie. Vision: Die globale Faktor-Vier-Strategie für Klimaschutz und Atomausstieg(1999);

 

Energie-Daten: nationale u. internationale Entwicklung, hg. vom Bundesministerium für Wirtschaft u. Technologie (1999).

 

Hier finden Sie in Überblicksartikeln weiterführende Informationen:

 

Energiepolitik: Grundlagen