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Finạnz|ausgleich,

 

in der Finanzwissenschaft die Verteilung der Aufgaben und der mit ihrer Erfüllung verbundenen Ausgaben (passiver Finanzausgleich) sowie der zur Finanzierung erforderlichen Einnahmen (aktiver Finanzausgleich) zwischen Gebietskörperschaften eines Staates (nationaler Finanzausgleich) oder zwischen Staaten (internationaler Finanzausgleich). Im älteren und im juristischen Sprachgebrauch wird der Begriff Finanzausgleich zuweilen auf die Verteilung der Einnahmen beschränkt (aktiver Finanzausgleich als Finanzausgleich im engeren Sinn). Der vertikale Finanzausgleich teilt Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen Gebietskörperschaften unterschiedlicher Ebenen (Bund, Länder oder Kantone, Gemeinden) auf, der horizontale Finanzausgleich erfolgt zwischen Gebietskörperschaften derselben Ebene zum Ausgleich von Unterschieden in der Finanzkraft und/oder im Finanzbedarf. In der Praxis wird oft bereits beim vertikalen Finanzausgleich derartigen horizontalen Unterschieden Rechnung getragen, sodass »arme« Körperschaften der unteren Ebene mehr Mittel erhalten als »reiche« Körperschaften (vertikaler Finanzausgleich mit horizontaler Wirkung). Zum unsichtbaren Finanzausgleich kommt es, wenn eine (obere) Ebene kraft ihrer Gesetzgebungskompetenz Regelungen erlässt, die bei einer anderen (unteren) Ebene Mehrausgaben oder Mindereinnahmen verursachen (z. B. Sozialhilfe, Gewerbesteuerreform).

 

Beim aktiven vertikalen Finanzausgleich unterscheidet die Finanzwissenschaft verschiedene Formen mit unterschiedlichem Grad an Autonomie für die unteren Ebenen: Im Trennsystem steht der volle Ertrag einer Steuerart einer Gebietskörperschaft zu; beim ungebundenen Trennsystem (auch Konkurrenzsystem) kann jede Körperschaft Art und Höhe der Steuer selbst bestimmen; beim gebundenen Trennsystem dagegen sind Art und Höhe der Steuer, die die Körperschaft bezieht, festgelegt. Beim Zuschlagsystem bestimmt eine (übergeordnete) Ebene die Besteuerungsgrundlagen und bezieht eine entsprechende Steuer, während eine andere Ebene autonom Zuschläge zu dieser Steuer erheben darf. Im Verbund- oder Quotensystem teilen sich mehrere Ebenen das Aufkommen einer oder mehrerer Steuern; dabei gelten beim Einzelverbundsystem für jede Gemeinschaftsteuer gesonderte Aufteilungsschlüssel (Gegensatz: Gesamtverbundsystem). Beim Zuweisungssystem handelt es sich um eine vertikale Umverteilung der eigenen Steuereinnahmen einer Gebietskörperschaft durch Finanzzuweisungen und Dotationen oder Umlagen und (Matrikular-)Beiträge (Finanzausgleich im engsten Sinn). In der Praxis des Finanzausgleichs überwiegen Kombinationen mehrerer Formen (Mischsysteme).

 

In Deutschland sind Bund und Ländern die Einnahmequellen teils getrennt (Trennsystem), teils gemeinsam (Verbundsystem) zugeordnet. Das Aufkommen der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer steht Bund und Ländern gemeinsam zu (Gemeinschaftsteuern). Am Aufkommen der ersten beiden Steuern sind Bund und Länder je zur Hälfte beteiligt (Art. 106 GG), wobei bei der veranlagten Einkommensteuer und der Lohnsteuer vorweg 15 % und beim Zinsabschlag 12 % als Gemeindeanteil abzuziehen sind (Gemeindefinanzreformgesetz in der Fassung vom 4. 4. 2001). Bund und Länder werden außerdem am Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt (Gewerbesteuerumlage, ursprünglich [1970] rd. 40 %, 2000 nur noch 21,3 %; in den neuen Ländern gilt eine etwas niedrigere Umlagepflicht als im früheren Bundesgebiet). Die Aufteilung der Umsatzsteuer ist nicht im GG festgeschrieben, sondern wird durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates jeweils befristet geregelt (Finanzausgleichsgesetz vom 23. 6. 1993; ab 2005: Finanzausgleichsgesetz vom 20. 12. 2001). Der Bund erhält vorab (seit 1999) 5,63 % des Aufkommens als Ausgleich für die Belastung durch einen erhöhten Bundeszuschuss an die Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten. Vom verbleibenden Umsatzsteueraufkommen erhalten die Gemeinden (seit 1998) 2,2 %. Das danach verbleibende Aufkommen geht (seit 2002) zu 49,6 % an den Bund und zu 50,4 % an die Länder. Die Prozentsätze wurden im Zusammenhang mit der Neuregelung des Familienlastenausgleichs mehrfach geändert und werden dementsprechend bei künftigen Änderungen der Familienförderung und des Einkommensteuertarifs angepasst. Der Bund muss aus seinem Anteil die Umsatzsteuer-Eigenmittel der EG bestreiten.

 

Nach dem Trennsystem erhält der Bund die Erträge des Branntweinmonopols, der Zölle (deren Aufkommen allerdings an die EG als Eigenmittel weitergeleitet wird), der Verbrauchsteuern (außer Biersteuer), der Versicherungsteuer und des Solidaritätszuschlags. Die Länder vereinnahmen die Vermögen-, Erbschaft-, Grunderwerb-, Kraftfahrzeug-, Rennwett- und Lotterie-, Feuerschutz- und Biersteuer sowie die Spielbankabgabe. Dem einzelnen Bundesland steht jeweils das Aufkommen aus den Landessteuern und dem Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer zu, das von den Finanzbehörden auf seinem Gebiet vereinnahmt wurde (Prinzip des örtlichen Aufkommens gemäß Art. 107 Absatz 1 GG). Bei der Lohn- und Körperschaftsteuer sowie beim Zinsabschlag werden spezielle Zerlegungsregeln angewendet (Zerlegungsgesetz vom 6. 8. 1998), durch die Verzerrungen des örtlichen Aufkommens (z. B. Pendler mit Wohnsitz in einem anderen Bundesland, Unternehmen mit mehreren Betriebsstätten in verschiedenen Ländern und zentraler Lohnzahlung) korrigiert werden sollen. Vom Länderanteil an der Umsatzsteuer werden gemäß Finanzausgleichsgesetz vorab bis zu 25 % als Ergänzungsanteile nach der Steuerkraft an diejenigen Länder verteilt, deren Einnahmen aus dem Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer, aus der Gewerbesteuerumlage und aus den Landessteuern zusammengenommen je Einwohner unter 92 % des Durchschnitts aller Länder liegen. Die restlichen (mindestens) 75 % des den Ländern zustehenden Umsatzsteueranteils werden auf die Länder nach der Einwohnerzahl verteilt.

 

Der anschließende horizontale Finanzausgleich unter den Ländern (Länderfinanzausgleich im engeren Sinn) nach Art. 107 GG und Finanzausgleichsgesetz ist seit 1987 im Detail mehrfach verändert worden. Nach der deutschen Wiedervereinigung diente der Fonds »Deutsche Einheit« von 1990-94 als Zwischenlösung für einen Finanzausgleich zwischen alten und neuen Bundesländern. Seit 1995 sind die neuen Länder vollständig in das gesamtdeutsche Finanzausgleichssystem einbezogen, das in seiner Gesamtstruktur dem bis 1994 jeweils getrennt unter den alten und den neuen Ländern durchgeführten Finanzausgleich entspricht: Durch Ausgleichszahlungen der finanzstarken Länder wird die Finanzkraft der finanzschwachen Länder auf mindestens 95 % der länderdurchschnittlichen Finanzkraft angehoben (Vergleich von Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl). Anders als im alten Finanzausgleich darf die überdurchschnittliche Finanzkraft der ausgleichspflichtigen Länder nicht mehr vollständig, sondern lediglich zu höchstens 80 % abgeschöpft werden. Insgesamt stellen die finanzstarken alten Bundesländer (2000) rd. 8,3 Mrd. zur Verfügung, davon fließen 6,6 Mrd. an die neuen Länder (einschließlich 2,8 Mrd. an Berlin) und 1,8 Mrd. an die finanzschwachen alten Länder (Bremen, Saarland, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Schleswig-Holstein). Zur weiteren Verringerung der Finanzkraftunterschiede zahlt der Bund den finanzschwachen Ländern ferner Bundesergänzungszuweisungen (BEZ). Dieser vertikale Finanzausgleich mit horizontaler Wirkung wurde nach dem Auslaufen der Leistungen aus dem Fonds »Deutsche Einheit« an die neuen Länder zum 1. 1. 1995 erheblich umgeformt und ausgebaut: Durch Fehlbedarfs-BEZ an finanzschwache alte und neue Länder stockt der Bund die nach dem Länderfinanzausgleich verbleibenden Fehlbeträge zur länderdurchschnittlichen Finanzkraft zu 90 % (auf 99,5 % des Durchschnitts) auf (Volumen 2001: rd. 3,5 Mrd. ). Hinzu kommen für die neuen Länder von 1995 bis 2004 Sonderbedarfs-BEZ zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft (7,2 Mrd. jährlich). Kleine alte und neue Bundesländer erhalten ferner Sonderbedarfs-BEZ für im Vergleich zu bevölkerungsstarken Ländern überproportionale »Kosten politischer Führung« (0,8 Mrd. jährlich). Finanzschwachen alten Ländern, die durch die Einbeziehung der neuen Länder in den Länderfinanzausgleich besonders belastet sind, werden bis zum Jahre 2004 degressiv ausgestaltete Übergangs-BEZ gewährt (2001: rd. 0,3 Mrd. ). Bereits seit 1994 (bis 2004) erhalten Bremen und das Saarland Sonder-BEZ als Hilfen zur Sanierung ihrer Finanzen; die Mittel müssen unmittelbar zur Schuldentilgung eingesetzt werden. Außerhalb des eigentlichen Finanzausgleichs zahlt der Bund den neuen Ländern als weitere Hilfe zur Stärkung ihrer Wirtschaftskraft seit 1995 zusätzliche Finanzhilfen nach dem Investitionsförderungsgesetz Aufbau Ost zur Finanzierung von Investitionen (jährlich rd. 3,4 Mrd. ); seit 2002 werden auch diese Mittel als Sonderbedarfs-BEZ zur Verfügung gestellt (Solidarpakt).

 

Am 11. 11. 1999 fällte das Bundesverfassungsgericht ein Urteil zum bundesstaatlichen Finanzausgleich, nachdem die Länder Baden-Württemberg und Bayern (1998) sowie das Land Hessen (1999) das Gericht mit Normenkontrollanträgen angerufen hatten. Das Bundesverfassungsgericht kritisierte, dass die Finanzverfassung keine unmittelbar vollziehbaren Maßstäbe zur Verteilung der öffentlichen Einnahmen enthalte, und verpflichtete den Gesetzgeber, bis Ende 2002 ein Maßstäbegesetz zu formulieren und auf dessen Grundlage den Finanzausgleich bis Ende 2004 neu zu regeln. Der Gesetzgeber kam diesem Auftrag mit dem Maßstäbegesetz vom 9. 9. 2001 und einem neuen, zum 1. 1. 2005 in Kraft trtenden Finanzausgleichgesetz, das als Teil des Solidarpaktfortführungs-Gesetzes am 20. 12. 2001 verabschiedet wurde, nach. Kern der Neuregelung ist die Veränderung des horizontalen Finanzausgleichs : Der Tarif für die Ausgleichsleistungen zu Gunsten der finanzschwachen Länder wird abgeflacht, die maximale Grenzbelastung wird von bisher 80 % auf 75 % gesenkt, und dieser Satz kommt erst bei 120 % (bisher 110 %) der durchschnittlichen Finanzkraft zum Tragen. Darüber hinaus wird beiLändern mit (im Vorjahresvergleich) überpropotionalen Einnahmezuwächsen je Einwohner der überpropotionale Teil der Steuerzuwächse zum Teil ausgleichsfrei gestellt (»Prämienmodell«). Die durchschnittliche Abschöpfung der Überschüsse der Geberländer wird auf 72,5 % beschränkt (»Deckelung«). Das von den Flächenländern kritisierte Stadtstaatenprivileg von Berlin, Bremen und Hamburg bei der Berechnung der Finanzkraft (Bewertung der Einwohner mit 135 % statt mit 100 %) wird ebenso beibehalten wie die beanstandete Berücksichtigung der Hafenlasten für Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen. Bei der Bemessung des Finanzbedarfs wird die kommunale Einwohnerbewertung mit mehr als 100 % auf die drei Stadtstaaten und die dünn besiedelten Flächenländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt beschränkt. Mit der Änderung des Länderfinanzausgleichs wurde zugleich die bisherige Praxis der Zuweisungen des Bundes an die neuen Länder und Berlin neu geregelt und bis 2019 verlängert (Solidarpakt).

 

Die Gemeinden erhalten neben der anteiligen Einkommensteuer die Grund- und Gewerbesteuer (abzüglich Gewerbesteuerumlage) sowie die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern. Von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern und aus Landessteuern fließen den Gemeinden landesrechtlich bestimmte Teile (Ausgleichsstock) im Weg des kommunalen Finanzausgleichs in Form von Schlüssel-, Bedarfs- und Zweckzuweisungen zu (Zuweisungen).

 

In Österreich ist die Verteilung der Aufgaben zwischen Bund, Ländern und Gemeinden im Bundesverfassungsgesetz abschließend geregelt, während für die Verteilung der Besteuerungsrechte das Finanz-Verfassungsgesetz (F-VG) vom 21. 1. 1948 sowie v. a. das jeweils für mehrere Jahre beschlossene Finanzausgleichsgesetz (FAG) maßgeblich sind. Beim vertikalen aktiven Finanzausgleich dominiert ein Verbundsystem, das hauptsächlich aus vom Bund erhobenen gemeinschaftlichen Bundesabgaben gebildet wird (v. a. veranlagte Einkommen-, Lohn-, Kapitalertrag-, Umsatz-, Mineralöl-, Grunderwerb- und Versicherungsteuer). Für jede einzelne von ihnen gilt ein individueller Aufteilungsschlüssel (Gemeinschaftsteuern). Daneben existiert ein weniger bedeutendes Trennsystem mit Bundesabgaben (v. a. Körperschaft- und Tabaksteuer, Zölle, Wohnbauförderungsbeitrag, Dienstgeberbeitrag sowie Stempel- und Rechtsgebühren), Gemeindeabgaben (v. a. Grundsteuer) und (unbedeutenden) Landesabgaben. Die Aufteilung der Abgabenerträge wird im sekundären Finanzausgleich modifiziert durch verschiedene Zahlungen zwischen den Gebietskörperschaften (Finanzzuweisungen, Zuschüsse, Kostenersätze u. a.). Einen eigentlichen horizontalen Finanzausgleich gibt es nicht; Leistungs- und Bedarfsunterschiede zwischen Körperschaften derselben Ebene werden durch Verteilungsregelungen berücksichtigt, die im vertikalen Finanzausgleich eingebaut sind.

 

In der Schweiz besteht eine weitgehende fiskalische Unabhängigkeit der einzelnen Ebenen, aber auch der Kantone und Gemeinden untereinander. Am Ertrag einiger Bundessteuern sind die Kantone prozentual beteiligt (direkte Bundessteuer 30 %, Militärpflichtersatz 20 %, Verrechnungssteuer 10 %, Alkoholmonopol 10 %). Im Übrigen herrscht ein Trennsystem, bei der Einkommens- und Vermögensbesteuerung sogar ein Konkurrenzsystem mit unabhängigen Bundes-, Kantons- und Gemeindesteuern. Nach jahrzehntelangen Vorarbeiten ist am 1. 1. 1993 ein Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden in Kraft getreten, das als Rahmengesetz Richtlinien für das Steuerrecht der Kantone und Gemeinden enthält. Den Kantonen wird bei der Umsetzung eine achtjährige Übergangsfrist eingeräumt. Der Bund erhält als ausschließliche Steuern v. a. die Mehrwertsteuer, Stempelabgaben und Zölle, die Kantone v. a. Einkommen- und Vermögensteuern (natürliche Personen) und Ertrag- und Kapitalsteuern (juristische Personen) sowie Erbschaft- und Motorfahrzeugsteuern. Darüber hinaus erhalten die Kantone vom Bund zweckgebundene Zuweisungen. Einen horizontalen Finanzausgleich unter den Kantonen gibt es nur in Ansätzen: Von dem Anteil der Kantone an der direkten Bundessteuer wird ein Teil (seit 1986: 13 % des Aufkommens) nach einem komplizierten Schlüssel für den interkantonalen Finanzausgleich verwendet, ebenso die Hälfte des Kantonanteils an der Verrechnungssteuer. Die Gemeinden finanzieren sich ganz überwiegend aus eigenen Einnahmen, v. a. durch Zuschläge zur kantonalen Einkommens- und Vermögensbesteuerung. Daneben findet ein vertikaler innerkantonaler Finanzausgleich durch Beiträge des Kantons an die Gemeinden statt.

 

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie v. a. auch in den folgenden Artikeln:

 

Ausgleichsmesszahl · Finanzhoheit · Föderalismus · Gemeindefinanzen · Gemeinschaftsaufgaben · Länderfinanzen · veredelte Einwohnerzahl

 

Literatur:

 

R. Peffekoven u. a.: F. I—IV, in: Hwb. der Wirtschaftswiss., Bd. 2 (1980);