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Planung,

 

der geistige, auch organisatorisch und institutionell ausgeformte Vorgang, durch Abschätzungen, Entwürfe und Entscheidungen festzulegen, auf welchen Wegen, mit welchen Schritten, in welcher zeitliche und organisatorische Abfolge, unter welchen Rahmenbedingungen und schließlich mit welchen Kosten und Folgen ein bestimmtes Ziel erreichbar erscheint. Anthropologisch gesehen ist Planung der Versuch, die Zufälligkeit der Welt, die Vielfalt möglicher Alternativen und die Zukunftsunsicherheit, auch das Nichtwissen über mögliche Nebenfolgen beziehungsweise Rückkopplungseffekte von Handlungen so zu reduzieren, dass Risikominimierung und zieladäquate Handlungsauswahl möglich werden. Planung stellt einen Bestandteil und eine Funktion des menschlichen Denkvermögens dar und ist so, was die Bestimmtheit und Verlässlichkeit von Annahmen und Aussagen angeht, beschränkt.

 

Im Selbstverständnis moderner Gesellschaften ist Planung zu einer zentralen Kategorie geworden, an der sich sowohl die Erwartungen als auch die Grenzen rationaler Lebensführung in komplexen gesellschaftlichen Zusammenhängen ablesen lassen. Zum einen bringt die zunehmende funktionale Differenzierung moderner Industriegesellschaften eine wachsende Vielfalt unterschiedlicher Lebensmöglichkeiten, Rollenanforderungen und -verpflichtungen, also die »Pluralisierung der Lebenswelten« (A. Schütz) und die »Individualisierung« (U. Beck) von Lebensplänen mit sich. Andererseits werden immer weitere Bereiche der menschlichen Existenz und des Zusammenlebens dem strukturierenden Zugriff der Individuen entzogen. Andere verlieren ihre vordem als selbstverständlich angenommene Unbeeinflussbarkeit und werden so zum Objekt der Einflussnahme und Planung durch komplexe soziale Prozesse und Institutionen (Bildungssysteme, Arbeitsvermittlung und -beschaffung, Gesundheitsvorsorge, Risikoversicherungen, Umweltplanung) beziehungsweise fordern diese zur Ausbildung entsprechender Strukturen heraus. Dies gilt sowohl für die eigentlichen Planungsbereiche wie Hauswirtschaft, kommunale, betriebliche und volkswirtschaftliche Planung als auch für politische Handlungsfelder wie Innen-, Außen- und Militärpolitik, die Wissenschaftsförderung und Bildungsplanung, Raumordnung und Verwaltungsplanung, nicht zuletzt für das Planen von Planungen (»Meta-P.«) und schließlich für die Planung individueller Entscheidungen.

 

 Phasen der Planung

 

Im wirtschaftlichen Bereich wird Planung im Allgemeinen in vier Schritte gegliedert: Zielbestimmung, Informationsbeschaffung, Alternativenaufstellung und Entscheidung sowie schließlich Implementation, Kontrolle und Auswertung der Ergebnisse, woraus sich wiederum Konsequenzen für die weitere Planung (»revolvierende Planung«, »rollende Planung«) ergeben. Diese Konzeption von Planung spielt als zentrale Aufgabe innerhalb eines handlungsorientierten Managementkonzepts eine wichtige Rolle. Die Inhaltsbereiche von Planung lassen sich in fünf Feldern fassen: 1) Bestimmung des Planungsobjekts mithilfe der Festlegung der Planungsebenen (strategische, taktische, operative Planung) und der Planungsbereiche (Forschung, Beschaffung, Produktion usw.); 2) die Bestimmung der Planungsorganisation, wobei Aufbau- und Ablauforganisation unterschieden werden und deren Verhältnis zur jeweiligen betrieblichen Grundorganisation zu klären ist. Es folgen 3) die Bestimmung des Planungsinstrumentariums, das sich nach Daten (Informationen), Methoden (z. B. der Erkenntnisgewinnung) und technologische Mitteln ordnen lässt, und 4) die Bestimmung von Planungsprozess und Planungssystem. »Geht man von der Interpretation des Planungsprozesses als Informationsprozess aus, dann können in logisch-genetischer Betrachtung die Phasen der Zielbildung, Problemerkenntnis, Alternativensuche, Prognose und Bewertung unterschieden werden. Demgegenüber bezeichnet ein Planungssystem die geordnete und integrativ verknüpfte Gesamtheit von Planungsobjekten (Planungsebenen und Planungsbereichen und insbesondere der jeweiligen Ziele), die Angabe der planenden Organisationseinheiten, der zeitlichen und räumlichen Bedingungen, des einzusetzenden Planungsinstrumentariums und der erwarteten Ergebnisse« (Claus Steinle [* 1946]). Schließlich gehört hierzu 5) das Befassen mit der Einführung von Planungssystemen in eine entsprechende Praxis (Implementation von Planung). Hinter Konzeptionen dieser Art steht die Erwartung, die Vielfalt möglicher Anforderungen und Entscheidungen so zu ordnen, dass deren strukturierte Bearbeitung möglich wird und entsprechende Folgen und Ergebnisse an entsprechende Einflussfaktoren rückgekoppelt werden können.

 

 Arten der Planung

 

Anhand unterschiedlichen Kriterien kann man Planung begrifflich differenzieren: 1) Nach dem Zeitraum lassen sich kurz-, mittel- und langfristige Planungen unterscheiden; 2) entsprechend der Priorität wird von Primär-, Sekundär- und Tertiär-Planung gesprochen; 3) nach eng oder weit gefassten Zielvorgaben wird zwischen Global- und Detailplanung differenziert. Nehmen die Zielvorgaben und Durchführungsbestimmungen normativen Charakter an, lässt sich 4) von einer Vorgabe-, Norm- oder Standardplanung sprechen, während dort, wo die zu berücksichtigenden Faktoren außerhalb des Einflussbereichs normativer Vorgaben liegen, es sich 5) lediglich um eine Prognose- oder Vorschauplanung handelt. Nach dem Grad der Verbindlichkeit der in einer Planung festgelegten Maßnahmen lassen sich 6) imperative, indirekte oder indikative sowie orientierende oder persuasive Planung unterscheiden. Während bei der imperativen Planung die Planungsvorgaben durch direkte Befehle, Anweisungen oder Verbote erzielt werden sollen (z. B. das Verbot verbleiten Benzins), werden bei der indikativen Planung indirekte Impulse gesetzt (z. B. Steuerbegünstigung für bleifreies Benzin). Persuasive Planung beschränkt sich darauf, durch Argumente, Werbung oder Kooperationsangebote zielorientiertes Verhalten zu bewirken.

 

Die für Planungen notwendigen Informationen über Veränderungen und Status in gesellschaftlichen Teilbereichen werden von der amtlichen Statistik (Volkszählung, Mikrozensus) und anderen staatlichen (Forschungs-)Institutionen sowie v. a. von den öffentlichen oder privaten wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Organisationen gesammelt und publiziert. Bedeutsam sind dabei die Wirtschaftsforschungs-, Marktforschungs- und Meinungsforschungsinstitute sowie die Wohlfahrtssurveys. Die gewonnenen Daten bilden die Grundlage einer gezielten Vorbereitung und Durchführung notwendiger Entscheidungen, z. B. im Bereich der Infrastrukturplanung, des Marketings, der Umwelt- und Sozialplanung. Letztere kann als Synonym für gesellschaftliche Planung verstanden werden, bedeutet darüber hinaus aber sowohl die Gestaltung sozialer Institutionen (z. B. in der Alten- und Gesundheitspflege) als auch die Durchführung sozial relevanter Maßnahmen auf der Basis politischer Entscheidungen (z. B. Renten- und Gesundheitsreform). Für die Markt- und Produktentscheidungen der Unternehmen haben entsprechende Daten (»Rohstoff Information«) einen immer größeren Stellenwert erhalten.

 

 Geschichte

 

Ansätze sozialer und politischer Planung im Rahmen der ökonomischen Organisation (z. B. von Bewässerungssystemen) und im Zusammenhang mit Machtkämpfen und Herrschaftsausübung finden sich schon in den frühen, städtisch zentrierten Hochkulturen. Die v. a. militärstrategisch und wirtschaftlich ausgerichtete Planung war in der Regel verbunden mit der Existenz von bei den religiösen und/oder militärischen Führungen angesiedelten Planungseliten. Die für die europäische Neuzeit charakteristische Ausdehnung der Planung auf Gesellschaft, Politik und Individuen bahnte sich seit dem Spätmittelalter mit Fernhandel, Geldwirtschaft, Schrift, Ausdehnung zentralistischer Machtstrukturen und verstärkter sozialer und ökonomischer Verflechtung an. Dies erforderte beim Individuum die Ausbildung einer »Langsicht«, d. h. »die Notwendigkeit einer Abstimmung des Verhaltens von Menschen über weite Räume hin und eine Voraussicht über so weite Handlungsketten wie noch nie zuvor« (N. Elias). In der europäischen Neuzeit schwankt Planungsverhalten zwischen »pragmatischer« und »utopischer« Planung beziehungsweise utopische Entwürfen, zwischen fortschrittlichen und restaurativen Planungsideologien. Im Zuge der Ausbildung absolutistischen Staatskonzeptionen nach zentralistischen Prinzipien wurde Planung auf Heeresverfassung, Steuerwesen, Wirtschaftsordnung (Merkantilismus), aber auch bereits auf die Bereiche Raumordnung, Verkehrs- und Städteplanung bis hin zum Gartenbau und zur Landschaftsgestaltung ausgedehnt. Die Aufklärer brachten erste Ansätze gesellschaftlicher Planungen ins Spiel, deren Diskussion aber, zum Teil entgegen den eigenen Erwartungen, zeigte, dass die entstehende bürgerliche Gesellschaft keineswegs mehr von Planungen im Sinne der Anwendung eines einheitlichen Prinzips bestimmt werden konnte, sondern vielmehr eine »Pluralität der Planungen« (F. H. Tenbruck) mit sich brachte, die bis heute die Bedeutung, aber auch die Grenzen gesellschaftlicher Planungsvorhaben kennzeichnet. Indem die Aufklärer die Legitimität der Planungen innerhalb eines als rational angenommenen Diskurses gleichberechtigter Bürger ansiedelten, stellten sie in Konkurrenz zu der mit der absolutistischen Verwaltung auftretenden Vorstellung der Handhabbarkeit und Machbarkeit ein zweites Kriterium für die Legitimierung von Planungen auf: den Anspruch auf die Realisierung menschenwürdiger Verhältnisse als Ergebnis eines reflektierten Lern-, Selbststeuerungs- und Selbstbegrenzungsprozesses. Hierzu gehörten im 18. Jahrhundert zunächst die Bereiche der individuellen Lebensführung, namentlich die innere Selbstdisziplinierung im Sinne der Planung einer sittlichen Lebensführung, die Planung von Aufklärungsgesellschaften, Erziehungseinrichtungen und wissenschaftlichen Institutionen sowie im Umkreis der Enzyklopädisten bereits industrielle, betriebliche und gesamtgesellschaftliche Planungsvorstellungen. Daran knüpften die Planungsvorhaben der Saint-Simonisten an, die einerseits über A. Comte zur Ausbildung einer spezifisch sozialwissenschaftlichen Planungsvorstellung gelangten, andererseits über den Einfluss dieses Kreises auf Sozialtechniker und Ingenieure (z. B. F. de Lesseps) die Ausbildung technokratische Planungserwartungen beförderten. Auch J. G. Fichte und K. Marx wiesen auf die Wichtigkeit von Planung im Sinne einer vernünftigen Gesellschaft hin. Mit dem Trend zur Massenfertigung entwickelte sich in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die Idee, eine Fabrik wie eine einzige große Maschine zu gestalten. F. W. Taylor erarbeitete die Grundlagen einer wissenschaftlichen Betriebsführung, in deren Gesamtrahmen Planung als Teil einer umfassenden Organisation konzipiert wurde. In Reaktion auf die mit der industriellen Revolution in Gang gesetzten Prozesse der Ausbildung unterschiedlicher Branchen, der sozialen Differenzierung, der Ausdifferenzierung unterschiedlicher Wert- und Rationalitätssphären (M. Weber), insbesondere der Ausbildung rationaler Verwaltungsstrukturen, und nicht zuletzt unter dem Einfluss der Verwissenschaftlichung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und auch lebensweltlicher Entscheidungsstrukturen nahmen Ausmaß und Bedarf an Planung ständig zu (Städte- und Raumplanung, Infrastruktur- und Gesundheitsplanung, Planung der Sozialversicherung und der Bildungssysteme sowie rationellerer Produktionsverfahren). Durch konzentrierten Mitteleinsatz wurden komplexe Planungsmethoden und Planungsverfahren häufig für großtechnische Systeme (Waffensysteme, Kernenergie, Raumfahrt) gezielt entwickelt.

 

 Probleme von Planung

 

Die Ausdehnung von Planungen auf immer weitere Teilbereiche des sozialen Lebens bringt keineswegs größere Stabilität beziehungsweise Sicherheit hervor, sondern ruft vielfach aufgrund unerfasster Nebenfolgen oder einander widerstreitender Interessen neuen Planungsbedarf beziehungsweise neue Kontingenzerfahrungen hervor. So haben einerseits die seit dem 18. Jahrhundert wichtig gewordenen demographischen und statistischen Verfahren zur Ausbildung neuer Formen sozialer Sicherheit, v. a. der Sozialversicherungen, beigetragen. Andererseits erschweren die mit diesen Planungsvorgaben in Erscheinung getretenen Organisations- und Planungsverfahren die Wahrnehmung neuer gesellschaftlicher Entwicklungen, also z. B. die Möglichkeit, Veränderungen in den Beschäftigungsverhältnissen (Teilzeitarbeit, Unterbeschäftigung, Schattenwirtschaft) im Rahmen bestehender Planungsvorgaben unterzubringen. Das Festhalten an der Vorstellung von Planbarkeit bei Tatbeständen, deren Folgen sich menschenmöglichen Planungen weitgehend entziehen (Kernenergie, Umweltzerstörungen), hat zu jener Form »organisierter Unverantwortlichkeit« (Beck) geführt, die heute einerseits das Vertrauen in Planung erschüttert, andererseits aber auch Ansprüche auf Kontrolle, Kritik und bessere Planung verstärkt hat. Angesichts der globalen und historisch langfristigen Dimensionen heutiger Planungsvorhaben, gerade im Hinblick auf die Gefahren der Großtechnologie, und angesichts der Macht einzelner Wirtschaftsakteure, z. B. multinationaler Konzerne, die mit ihrer Planung Kompetenz und Macht staatlicher Strukturen im Einzelfall überfordern beziehungsweise übertreffen können, bleibt fraglich, ob eine solche am Pragmatismus individueller Zweckmäßigkeit orientierte Betrachtung noch zutrifft.

 

Schließlich spielt auch die Verbindung von Planung mit Herrschaft eine zentrale Rolle. Zunächst brachten die ökonomischen und politischen Planungsvorhaben der nachrevolutionären UdSSR diesen Aspekt in den Blick; aber auch in den USA und in der Folge in anderen kapitalistischen Staaten spielen seit der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg politische Planungsvorhaben (z. B. Haushaltsplanung in den USA seit 1921) zunehmend eine Rolle. Die Versuche vollständiger Planungen gesamtgesellschaftlicher Prozesse durch Stalinismus und Nationalsozialismus wurden insbesondere durch den dort planmäßig realisierten Terror diskreditiert. In demokratisch verfassten Staaten wird eine längerfristige Perspektive politischer Planungen und deren Kontrolle dadurch erschwert, dass Planungsphasen häufig über eine Legislaturperiode hinausreichen und durch einen Regierungswechsel unterbrochen werden oder gegebenenfalls auch dann fortgesetzt werden müssen, wenn sie nicht mehr dem politischen Willen der neu gewählten Mandatsträger entsprechen.

 

Trotz anspruchsvoller wissenschaftlicher Methoden bleibt bei aller Planung das Risiko einer Fehlentscheidung, worüber die Angabe einer statistisch ermittelten Irrtumswahrscheinlichkeit nicht hinwegtäuschen darf. Außerdem stellt sich häufig das Problem, dass die Emotionslosigkeit und Rationalität einer Planungsmethode auf das Menschenbild der Planer zurückwirkt. Wie der Homo oeconomicus viele wirtschaftswissenschaftliche Modelle prägt, kann Planung insofern unzutreffend sein, als sie einen rein rational handelnden Menschen unterstellt. So kommt es vor, dass diejenigen, für die doch der Fortschritt geplant werden soll, sich (scheinbar) irrational dagegen wehren. Solchen Akzeptanzproblemen sucht die verhaltenswissenschaftliche orientierte Planung zu begegnen. In der Stadt- und Regionalplanung wurden Partizipationsmodelle (Partizipation) entwickelt (Bürgerinitiativen), deren Einfluss auf planerischen Entscheidungen jedoch nicht überbewertet werden darf. Bezogen auf staatlichem Handeln gingen die Erwartungen zum Teil so weit, dass statt der Plan- und Steuerbarkeit der gesellschaftlichen Systeme deren Unregierbarkeit prognostiziert wurde. Dabei wurde jedoch die gesellschaftliche Bedeutung von Minderheiten überschätzt. Die Einstellung der Bürger ist gekennzeichnet durch eine hohe Verantwortungszuschreibung an den Staat und ein hohes Sicherheitsbedürfnis bei einem gleichzeitig zu beobachtenden Trend zur Individualisierung von Lebensstilen. Auch deshalb wird Planung umso schwieriger, je heterogener der Adressatenkreis, je spezifischer das Ziel und je langfristiger die Perspektive ist. Insoweit führt Planung tendenziell zur Einschränkung von Partizipationsmöglichkeiten, die sie andererseits z. B. in Form von Bürgerbeteiligung gerade dann braucht, wenn sie nicht nur die Ziele bestimmter Macht- und Interessengruppen verwirklichen, sondern gesamtgesellschaftliche Organisationsaufgaben lösen will.

 

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie v. a. auch in den folgenden Artikeln:

 

Entscheidungstheorie · Haushaltsplan · Management · Planwirtschaft · Prognose · Raumordnung · Risikogesellschaft · Technikfolgenabschätzung · Umweltverträglichkeitsprüfung · Unternehmensplanung

 

Literatur:

 

F. H. Tenbruck: Zur Kritik der planenden Vernunft (1972);

 

Gesellschaftl. P., hg. v. B. Schäfers (1973);

 

Polit. P.-Systeme, hg. v. F. Naschold u. a. (1973);

 

Anwendungsprobleme moderner P.- u. Entscheidungstechniken, hg. v. H.-C. Pfohl (1978);

 

Polit. P. in Theorie u. Praxis, hg. v. M. Lendi u. a. (Bern 1979);

 C. Offe: Strukturprobleme des kapitalist. Staates (⁵1980);

 H. Freyer: Herrschaft, P. u. Technik (1987);

 J. Habermas: Theorie u. Praxis. Sozialphilosoph. Studien (⁵1988);

 C. Steinle u. a.: P., in: Staatslex., hg. v. der Görres-Gesellschaft, Bd. 4 (⁷1988);