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Gemeinde

 

[zu althochdeutsch gimeini »mehreren abwechselnd zukommend«],

 

 1) Kirchengemeinde, in den christlichen Kirchen die kleinste Einheit kirchlicher Gliederung meist auf regionaler Ebene (Pfarrei, Pfarrgemeinde), seltener auf der Ebene von Standes- oder Berufsgemeinschaften (Personalpfarrei, z. B. Studentengemeinde, Schiffergemeinde).

 

 2) Kommune, Körperschaft des öffentlichen Rechts auf gebietlicher Grundlage (Gebietskörperschaft). Im Rahmen des staatlichen Verwaltungsaufbaus Deutschlands ist sie im Verhältnis zum Bund und zu den Ländern mit eigenen Rechten ausgestattet. Sie hat die ihr vom GG (Art. 28) garantierte Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze selbstständig und eigenverantwortlich wahrzunehmen (»Selbstverwaltungsgarantie«). Zu diesen Gesetzen gehört die Gemeindeordnung, die die Grundzüge der Gemeindeorganisation regelt. Sie werden als Gesetze vom Landesgesetzgeber erlassen. In den Schranken der Gemeindeordnung legt die Gemeinde die Einzelheiten ihrer Verfassung und Organisation (z. B. Errichtung von Ausschüssen) in einer Hauptsatzung fest.

 

Grundform der Gemeinde ist die Einheitsgemeinde, die jedoch in Ortsteile, Ortschaften oder Bezirke untergliedert sein kann. Sie ist entweder kreisangehörig oder, wie bei den kreisfreien Städten, kreisfrei. In einigen Ländern gibt es als besondere Form die »Große Kreisstadt« (selbstständige Stadt) als eine kreisangehörige Gemeinde, die einen Teil der Aufgaben der Kreisverwaltungsbehörde wahrnimmt. Die Bezeichnung »Gemeinde« knüpft nicht an eine bestimmte Einwohnerzahl an. Auch Gebietskörperschaften mit vielen Einwohnern, also Städte und Großstädte, sind Gemeinden im Sinne der Gemeindeordnungen. Von den Einzelgemeinden zu unterscheiden sind die aus Mitgliedsgemeinden gebildeten Gesamt- oder Samtgemeinden (Niedersachsen) sowie die Verbandsgemeinden (Rheinland-Pfalz).

 

In der Regel gilt das Prinzip der Einwohnergemeinde, wobei Einwohner ist, wer in der Gemeinde wohnt. Er ist berechtigt, die Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen, und verpflichtet, ihre Lasten zu tragen. Demgegenüber ist Gemeindebürger, wer besondere Voraussetzungen (z. B. Mindestaufenthaltsdauer) erfüllt. An den Bürgerstatus ist u. a. das Wahlrecht, aber auch die Pflicht zur Übernahme von ehrenamtlichen Tätigkeiten geknüpft.

 

 Gemeindeverfassung

 

Die Verfassung der Gemeinden ist in den einzelnen Ländern unterschiedlich, wobei sich bestimmte Typen herausgebildet haben. Überall ist die Gemeindevertretung (Gemeinde- oder Stadtrat, Stadtverordnetenversammlung, Rat) das wichtigste Organ. Die Gemeindevertreter werden nach den Kommunalwahlgesetzen aufgrund eines reinen oder qualifizierten Verhältniswahlrechts auf vier, fünf oder sechs Jahre gewählt, üben ihre Tätigkeit ehrenamtlich aus und sind an Weisungen nicht gebunden. Die Gemeindevertretung beschließt über die Gemeindeangelegenheiten, kontrolliert die Verwaltung und stellt Richtlinien für sie auf. In der Regel tritt neben die Gemeindevertretung der von dieser oder den Bürgern gewählte Gemeindevorstand (dualistische Verfassungsform). Seine Stellung kann sich je nach der Struktur der Gemeindeverfassung auf die eines ausführenden Organs beschränken oder eine stärkere Selbstständigkeit neben der Gemeindevertretung besitzen: Der Gemeindevorstand kann dabei kollegial oder monokratisch organisiert sein, Ersteres in der Magistratsverfassung. Der Magistrat besteht aus dem Bürgermeister als Vorsitzender und ehrenamtliche oder hauptamtliche Beigeordneten für besondere Arbeitsgebiete. Er ist ausführendes Verwaltungsorgan, keine zweite Kammer mit eigenen Zustimmungsrechten (unechte Magistratsverfassung, Hessen). Die echte Magistratsverfassung mit dem Magistrat als mitwirkendem Beschlussorgan (Preußische Städteordnung von 1853) hat nur noch historische Bedeutung. Bei der Bürgermeisterverfassung ist der Bürgermeister als Einzelperson Gemeindevorstand und leitet mit Unterstützung der Beigeordneten die Verwaltungsgeschäfte. In der monistischen Verfassungsform ist er als Hauptverwaltungsbeamter und Leiter der Gemeindeverwaltung in die Gemeindevertretung eingegliedert und kraft Amtes ihr Vorsitzender (süddeutsche Ratsverfassung, Baden-Württemberg, Bayern, seit 1994 auch Sachsen und Thüringen). In der norddeutschen Ratsverfassung (auch Direktorialverfassung, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen) gab beziehungsweise gibt es neben dem Rat mit dem ehrenamtlichen Bürgermeister als Vorsitzender einen hauptamtlichen Gemeinde- beziehungsweise Stadtdirektor, der die Verwaltung nach den Richtlinien des Rates führt. Sowohl Nordrhein-Westfalen als auch Niedersachsen sind im Begriff, diese Verfassung der doppelten Verwaltungsspitze abzuschaffen und durch die Bürgermeisterverfassung abzulösen, wobei der (Ober-)Bürgermeister direkt vom Volk gewählt wird. Die direkte Volkswahl des Bürgermeisters ist nunmehr in allen Bundesländern eingeführt, nachdem (bis auf Baden-Württemberg und Bayern) noch bis 1993 die indirekte Wahl durch die Gemeindevertretung die Regel war. Unterschiede in der Rechtsstellung des Bürgermeisters ergeben sich nun v. a. daraus, ob er kraft Amtes nicht nur Leiter der Gemeindeverwaltung, sondern auch Vorsitzender des Gemeinderates ist. In den norddeutschen Ländern (Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt) wählt sich der Rat seinen eigenen Vorsitzenden, während in Süddeutschland (Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Bayern, auch Sachsen und Thüringen) der volksgewählte Bürgermeister zugleich den Vorsitz im Rat und in den Ausschüssen führt. - Berlin, Hamburg und Bremen nehmen als Stadtstaaten eine Sonderstellung ein.

 

 Zuständigkeiten und Befugnisse

 

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde umfasst ein begrenztes Recht zum Erlass von Rechtsnormen (Satzungsautonomie); nicht selten sind Regelungen in Form solcher Satzungen sogar vorgeschrieben (z. B. Haushalts- und Steuersatzungen). Das Selbstverwaltungsrecht umfasst ferner die Personalhoheit, die Planungshoheit (Bauleitplanung) und die Finanzhoheit, durch die hinsichtlich der Gemeindebediensteten und der gemeindlichen Finanzwirtschaft ein gewisses Maß von Selbstständigkeit gesichert wird. Bei der Tätigkeit der Gemeinde geht der Gesetzgeber von ihrer Allzuständigkeit aus, schränkt sie jedoch im staatlichen Interesse stark ein. Zu unterscheiden sind die Aufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises. Die Ersteren (»Selbstverwaltungsangelegenheiten«) werden in die freiwilligen Aufgaben sowie die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (z. B. Betrieb eines Schwimmbads, Einrichtung eines Theaters) und die gesetzlich vorgeschriebenen Pflichtaufgaben (z. B. Schulträgerschaft, Bauleitplanung, öffentliche Ordnung) eingeteilt. Dagegen sind die Auftragsangelegenheiten Aufgaben des Staates, die den Gemeinden nach dessen Weisungen zur Erledigung übertragen werden (z. B. Bauaufsicht, Sozialhilfe).

 

In Selbstverwaltungsangelegenheiten unterliegt die Gemeinde lediglich der Rechtmäßigkeitskontrolle durch die Kommunalaufsichtsbehörden. Dies sind bei kreisangehörigen Gemeinden das Landratsamt, bei kreisfreien Gemeinden (Stadtkreisen) der Regierungspräsident oder der Innenminister. In jedem Fall ist das Ministerium oberste Aufsichtsbehörde. In Auftragsangelegenheiten besteht eine auch die Zweckmäßigkeitskontrolle umfassende Fachaufsicht vonseiten der Staatsbehörden. Oberste Aufsichtsbehörden sind dann neben dem Innenminister auch die jeweils zuständigen Fachminister (z. B. bei Umweltmaßnahmen der Umweltminister). Zu den Aufsichtsmitteln zählen Informations-, Beanstandungs-, Anordnungsrecht, Ersatzvornahme und Bestellung eines Beauftragten. Gegen Entscheidungen der Aufsichtsbehörden steht den Gemeinden der Verwaltungsrechtsweg offen.

 

In Österreich ist der Typus der autonomen Ortsgemeinde in den Art. 115-120 des Bundesverfassungsgesetzes verankert. Die organisatorische Mindestausstattung der Gemeinde ist verfassungsrechtlich vorgegeben: der vom Volk gewählte Gemeinderat als zentrales Kollegialorgan, der vom Gemeinderat, oder falls es die jeweilige Landes-Verfassung vorsieht, der direkt vom Volk gewählte Bürgermeister als Exekutivorgan und der vom Gemeinderat gewählte Gemeindevorstand (in Städten: Stadtrat oder Stadtsenat) als vorberatendes Organ. Als Dienststelle fungiert das Gemeindeamt (in Statutarstädten: der Magistrat). Verschiedentlich wurden weitere Gemeindeorgane eingerichtet.

 

Die zuständige Gesetzgebung hat Angelegenheiten, die primär die Interessen der Gemeinden berühren und von diesen besorgt werden können, als solche des eigenen Wirkungsbereichs zu bezeichnen. Die Gemeinden vollziehen diese Agenden autonom, d. h. frei von Weisungen durch oder an staatliche Organe, doch unter der staatlichen Rechtmäßigkeits- und Wirtschaftlichkeitsaufsicht (insbesondere die örtliche Baupolizei, die örtliche Straßenpolizei, die Flächenwidmung, die Missstandsbekämpfung durch ortspolizeiliche Verordnungen; ferner die wirtschaftlichen Betätigungen, die Führung kommunaler Betriebe und Unternehmungen). Darüber hinaus sind den Gemeinden durch Bundes- und Landesgesetze Agenden in den übertragenden Wirkungsbereich zugewiesen worden (z. B. Melde- und Personenstandswesen, die Führung von Staatsbürgerschafts- und Wählerevidenzen).

 

Finanziell sind die Gemeinden, denen nur wenig ertragreiche eigene Steuern zustehen (z. B. Grund-, Getränke-, Vergnügungssteuer), vorwiegend von Anteilen an Erträgen aus Bundesabgaben (v. a. Einkommen-, Umsatz-, Grunderwerbsteuer) abhängig.

 

In der Schweiz werden verschiedene Arten von Gemeinden unterschieden (z. B. Einwohner-, Bürger-, Kirch-, Schulgemeinde). Im Mittelpunkt steht die Einwohnergemeinde, welche auch »politische Gemeinde« genannt wird. Die Aufgaben und die Autonomie der Einwohnergemeinde bestimmen sich nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Dementsprechend ist der Umfang der Gemeindeautonomie sehr unterschiedlich. Allgemein genießen die Gemeinden der Deutschschweiz eine größere Autonomie als die Gemeinden der französischen Schweiz. - Die Organisation der Gemeinden ist Sache der Kantone. Oberstes Organ ist die Gesamtheit der Stimmberechtigten. Diese üben ihre Rechte in der Regel in den Gemeindeversammlungen aus. In größeren Gemeinden bestehen Gemeindeparlamente, welche die Bürgerversammlungen ersetzen. Exekutivorgan ist in den meisten Gemeinden der Gemeinderat, dem ein Gemeindepräsident vorsteht. Als Kontrollorgan amtet die Geschäftsprüfungskommission. - Ebenfalls kantonal geregelt ist die Aufsicht über die Gemeinden. In autonomen Angelegenheiten der Gemeinden übt der Kanton in der Regel lediglich eine Rechtsaufsicht aus, in den übrigen Bereichen eine Rechts- und Zweckmäßigkeitsaufsicht. Da die Gemeindeautonomie ein verfassungsmäßig geschütztes Recht darstellt, können die Gemeinden eine Verletzung ihres Selbstbestimmungsrechts selbstständig vor dem Bundesgericht anfechten.

 

 Geschichte

 

Die Stadtgemeinde (griechisch polis) ist Ursprung des Staates. Im Mittelalter blühte seit dem Ende des 11. Jahrhunderts die Stadt auf, die, zumal in Gestalt der fast völlig autonomen Reichsstadt, zum Vorbild für die Territorialstaaten wurde. Die bäuerlichen Landgemeinden fanden ihre Hauptaufgabe in der Verwaltung des Gesamteigentums an Ackerland, Wald und Weide. Sie waren im Wesentlichen wirtschaftliche Verbände und verloren später vielfach ihre selbstständige Stellung (besonders in Nordostdeutschland).

 

Mit der Ausbildung der landesherrlichen Gewalt zur modernen Staatsgewalt wurden die Städte größtenteils in staatliche Verwaltungsbezirke umgewandelt (in Preußen unter Friedrich Wilhelm und Friedrich Wilhelm I.). Für die Entwicklung der Gemeinde ungünstig war die straff zentralisierte Verwaltung der Französischen Revolution. Dem französischen Vorbild folgten zahlreiche deutsche Staaten (Bayern, Kurhessen, Hannover, Braunschweig).

 

Die moderne kommunale Selbstverwaltung beginnt mit der preußischen Städteordnung von H. F. K. Reichsfreiherr vom und zum Stein vom 19. 11. 1808, durch die die Stadtgemeinde eine umfangreiche Selbstständigkeit ihrer Verwaltung erlangten (Magistratsverfassung). Das preußische Vorbild veranlasste die meisten anderen Staaten, ihre Gemeindeordnungen nach ähnlichen Grundsätzen neu zu errichten, in vielen Fällen unter Beibehaltung der unter französischem Einfluss entstandenen Bürgermeisterverfassung. Gleichzeitig mit den städtischen wurden in West- und Süddeutschland die ländlichen Verfassungs-Verhältnisse neu geordnet, in Ostdeutschland erst gegen Ende des 19. Jahrhunderts. Nachdem bereits die württembergische Verfassung von 1819 und der Verfassungs-Entwurf der Paulskirche (1848) Vorschriften über die Selbstverwaltung der Gemeinden enthalten hatten, brachte Art. 127 der Weimarer Reichsverfassung eine allgemeine institutionelle Garantie, nach der die Gemeinden und Gemeindeverbände das Recht der Selbstverwaltung innerhalb der Schranken der Gesetze hatten, während Art. 17 Normativbestimmungen für das Gemeindewahlrecht aufstellte. In Angleichung an das Reichsrecht erließen daraufhin die deutschen Länder neue Gemeindeordnungen oder änderten ihre alten Gemeindeordnungen ab. 1930 veröffentlichte der Deutsche Städtetag den »Entwurf einer Reichsstädteordnung«, um der Unübersichtlichkeit des deutschen Gemeinderechts ein Ende zu bereiten (es gab 41 Gemeindeordnungen). Auf diesem Entwurf beruhte teilweise die Deutsche Gemeindeordnung von 1935, nach der für alle Gemeinden grundsätzlich die gleiche Regelung galt und eine Unterscheidung in Stadt- und Landgemeinden nicht mehr gemacht wurde.

 

Nach 1945 wurde die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG neu formuliert. In Art. 28 Absatz 1 GG ist verankert, dass das Volk »in Ländern, Kreisen und Gemeinden« eine demokratisch gewählte Vertretung haben muss. Des Weiteren ist festgelegt, dass bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden (seit 1995) auch Staatsangehörige aus Mitgliedstaaten der EU nach Maßgabe von EU-Recht wahlberechtigt und wählbar sind. In Art. 28 Absatz 2 GG ist garantiert, dass die Gemeinden alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln dürfen. Selbstverwaltung setzt hinreichende Finanz- und Verwaltungskraft und damit eine gewisse Gemeindegröße voraus. Vor diesem Hintergrund ist die Verringerung der Anzahl der Gemeinden von zunächst rd. 24 000 auf 8 504 zu verstehen, die durch die kommunale Gebietsreform im alten Bundesgebiet 1967-77 stattgefunden hat. In der DDR gab es im Zeitpunkt des Beitritts zur Bundesrepublik 7 563 Gemeinden aller Größenordnungen. In der DDR besaßen Gemeinden kein Recht auf Selbstverwaltung, sondern waren in den so genannten demokratischen Zentralismus und damit in die Diktatur des SED-Staates eingebunden. Noch vor dem Beitritt wurde unter der Regierung de Maizière jedoch die kommunale Selbstverwaltung wieder eingeführt, im Mai 1990 fanden demokratische Kommunalwahlen statt. Nach der Wiedererrichtung der Länder und dem Beitritt begann eine Kommunalreform, mit der die kommunale Ebene in allen neuen Ländern reorganisiert wurde. Die Anzahl der Kreise wurde verringert, die kleineren Gemeinden mit weniger als 2 500-3 000 Einwohnern zu Verwaltungsgemeinschaften (Sachsen, Thüringen, Sachsen-Anhalt) oder Ämtern (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern) zusammengefasst. Im Umfeld größerer Städte kam es auch zu Eingemeindungen. Die Gesamtzahl der Gemeinden in Deutschland liegt bei 16 000. Die Umgestaltung der Kommunalverfassung im Gebiet der neuen Länder (Einführung der Bürgermeisterverfassung, direkte Volkswahl des Bürgermeisters, verstärkte Aufnahme von Elementen der direkten Demokratie in die Gemeindeordnungen, Bürgerantrag) hat zu entsprechenden Änderungen beziehungsweise zum Erwägen von Reformansätzen im Kommunalverfassungsrecht der alten Länder geführt.

 

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie v. a. auch in den folgenden Artikeln:

 

Gemeindefinanzen · Gemeindesoziologie · Gemeindesteuern · Gemeindeverbände · Gemeindewirtschaftsrecht · Kreis

 

Literatur:

 

K. Berchtold: G.-Aufsicht (Wien 1972);

 R. Burger: Vom Kandidaten zum Einwohnerrat (Frauenfeld 1980);

 O. Rump: Die Hauptsatzung der G. (1980);

 

Hb. der kommunalen Wiss. u. Praxis, hg. v. G. Püttner u. a., 6 Bde. (²1981-85);

 W. Weber: Selbstverw. u. Demokratie in den G. nach der Gebietsreform (1982);

 W. Loschelder: Die Befugnis des Gesetzgebers zur Disposition zw. G. u. Kreisebene (1986);

 D. Thürer: Bund u. G. Eine rechtsvergleichende Unters. zu den unmittelbaren Beziehungen zw. Bund u. G. in der BRD, den Vereinigten Staaten u. der Schweiz (1986);

 

Wie funktioniert das? Städte, Kreise u. G., bearb. v. W. Haus u. a. (1986);

 K. Micker: Verf. der G.n u. G.-Verbände (¹⁵1992);

 A. Gern: Dt. Kommunalrecht (1994);

 K. Waechter: Kommunalrecht (²1995).